园区在中国这么成功，为什么印度学不会？

园区既承受着当下过剩之苦，又充当着开路探索的先锋。

正如中国山寨不了美国硅谷，国外复制中国园区也非硬搬照抄就能成功的。

40年园区成果累累

在中国，园区历来是重大战略与国策调整的核心载体。

自1979年中国产业园区的第一块试验田——蛇口工业区正式成立至今，园区刚好走过40年。

40年前改革开放的一声号角在深圳吹响，设立了经济特区，率先实验市场经济模式；在收效显著与发展沿海的国策下，1984年5月中国开放14个沿海城市，并设立15个经开区，以外商优惠待遇鼓励对外经济合作和技术交流，并推广向全国。

到1991年开发浦东，上海相继成立外高桥、金桥、张江、陆家嘴四大开发区，最终形成功能开发的园区发展模式，二十多年就再造了一个大上海。

于是，从特区到开发区、高新区，从工业园区到产业园区，无不在改革开放大发展中“百花齐放”。

比较2006年和2018年版的开发区审核目录就可发现，12年来中国的经开区和高新区分别从49个、53个增至219个、156个。

而相较于省级开发区从1346个升至1991个，国家级开发区飙涨24倍（从22个增至552个），尤其是中西部追赶迅猛，恰恰反映中国从沿海先富到中部崛起、西部大开发的区域协调发展战略。

另据《2018年中国产业园区蓝皮书》，园区成为地方经济增长的新引擎，2017年，375家两类国家级产业园区合计创造GDP为18.6万亿元，超过同期全国GDP的1/5（22.5%）。

国家级高新区更成为新兴产业的重要策源地，集聚4.1万家高新技术企业，占比全国近四成，104家独角兽占比全国近八成，就是全国互联网百强企业也有96家诞生于此。

因此，尽管园区迄今仍依赖政府政策优惠等，但正是集中力量办大事，从土地开发到招商引资，让园区成为了地方经济的顶梁柱，并在体制创新、改革试点上“以点带面”促使中国经济旧貌换新颜。

上海自贸区仅占浦东1/10面积，却创造浦东3/4的GDP（2017年超万亿），在上海1/50的面积上产生1/4的GDP，即是明证。

难以复制的中国园区

园区无疑是中国崛起的命门，引得全球（尤其是东南亚和非洲）竞相复制。

仅从特区看，全球3/4的国家至少有一个经济特区。全球现有特区超4300个，但像深圳那样成功的还是凤毛麟角，失败者不计其数，比如非洲仅因缺乏电力供应等或离港口太远就让特区成了累赘。

印度早在1965年就启动特区，却从未吸引真正大规模的投资，直到2006年出台《经济特区法》，印度才重启特区战略，却依然“画虎不成反类犬”。

因为中国经济特区刚起步，恰逢内需外需两旺的历史机遇。可印度想要同样以出口加工区做“三来一补”，适逢危机、外部经济停滞不说，印度85%是临时工的用工体制及不占优的劳动力成本，就让印度制造难有竞争力。

更为重要的是，中国是单一制国家，统一的行政体系、法律体系和国内市场能让各地自上而下复制特区模式。

而印度实行的是联邦体制，特区都在各邦管辖范围内，若要推广则意味联邦政府得挨个和各邦商量，让各邦议会逐个逐条修改法律。

因此，仅操作大量扯皮就让特区“雷声大雨点小”，到2016年564个特区获批，却有三四百个荒废。既无体制基础，又无现实土壤，特区又岂是莫迪打造印度版发改委搞“三年行动计划”就能搞定？

同样，越南也曾在高度集权的计划经济背景下设立头顿-昆岛经济特区，后来失败了，直到1986年越南革新开放，向市场经济体制转变，才在新投资法、新土地法和新企业法改革下迎来了工业园区的蓬勃发展。

显然，国外复制中国园区也非硬搬照抄就能成功的。

中国园区的独特性

相较于美国靠市场自然形成，中国的园区恰好是大政府和大市场的勾兑场所。

且不说，脱胎于计划经济，政府习惯于经营城市，仅从园区初衷看，圈地也非只图一地精进，而是希望以一地打破僵局、先试先行来推进改革开放与地方发展。

因此，园区虽以政府主导开发建设开始，目的却是奔着市场化而去，这就注定园区“政府+市场”的“双轮驱动”。

当初浦东开发四大园区，就动了土地的脑筋。

一方面，土地的全民属性、政府对土地市场的垄断和土地的招挂拍制度为园区“低成本拿地、高价出售”提供了有效保障，也让土地撑起了财政半边天。

另一方面，当年上海实行郊区“三集中”（土地、产业和农民居住的集中）和农村“三化”（农业产业化、工业化、城市化），目的就是将土地集中并流转，能让园区在一级土地开发（动拆迁及“七通一平”）和二级土地交易市场中积累开发资金，进而达到“土地吸附资金、资金提升土地”之效。

后来重庆学上海的这一套，先建立土地整治储备中心，将土地一级市场经营权上收，再通过政府特许经营，成立重庆城投等“八大投”来市场化经营，仅2003年一年就批了100多平方公里的产业园区（2002年重庆园区总量才25.7平方公里），之后这些园区经过十年市场化运作，竟贡献了重庆3/4的工业增加值和2/5的GDP增量。

说到底，中国园区崛起的秘密在土地，一手政府、一手市场，才唱出了中国经济的万马奔腾之势。

园区一体两面

但中国园区建设也出现急功近利的情况。

单是开发区就至少有三波热潮，以致中央于1993年、1998年、2004年三次清理整顿，结果都是越清理越反弹。

即便2007年在“一城一区”硬指标下从最多时6866家降至1568家，也挡不住园区换个概念的小马甲又上了岸。

仅为抵御2008年金融危机，政府出台四万亿元，从振兴产业到圈地造园无所不用其极，以至2014年中国产业园区再度泛滥，平均每个城市拥有省级以上园区4.8个，整体空置率高达43.2%。

照理，市场过剩就该死掉一批，可偏偏在中国是未死先生。

一边，不少园区欠着银行的钱有地方撑腰，沦为“僵尸”，传统园区无以为继；

另一边，只要有风口就能吹出各类园区，从双创到人工智能，仅机器人园区就突然冒出60多家，科创园区更是“忽如一夜春风来”。

再加上，为全面深化改革扩大开放，2013年自贸区横空出世，2015年扩容至粤闽津三地，2016又加上重庆、陕西等七地，引得如今30省219个经开区都在全面复制自贸区经验。

显然，园区既承受着当下过剩之苦，又充当着开路探索的先锋。

尤其在经济新常态下，中国迫切需要新旧动能转换，园区的发展将为全国换引擎探路。

十九大确立乡村振兴这一新国策，去年国务院就发布建设农业高新技术产业示范区的指导意见，希望每个省都能有一个农业特区。

1. 从国内看。

伴随中国城市从点到面，进入区域协同，尤其是粤港澳、京津冀和长三角一体化，或以园区为突破口，出现大量跨省“飞地”，以求率先打破行政篱笆。

2. 从全球看。

从中新合作的苏州工业园区开始，到青岛中德生态园，计划中的中蒙俄经济走廊，就连澳大利亚都准备和江苏规划5平方公里的苏澳合作园区，未来国际合作园区将大步升温。

2017年6月国家发改委等就鼓励创新飞地经济合作模式出台专门指导意见，因为不单全球优秀园区模式正嵌入国内，中国从产品走出去到企业走出去，也进入了园区走出去的大好时光。

尤其在“一带一路”等国家战略下，伴随昆山模式等输出，中国园区将在海外生根发芽，成为中国企业走出去的新平台，更将助推地方发展，让中国更好地融入世界。

（作者系中国经济体制改革研究会副会长、福卡智库首席经济学家）

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