国家发改委官员撰文建议地方政府卖地收入归中央

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报告认为,在当前建设用地供给模式下,政府直接参与征地、卖地,一方面导致土地价格高企,房地产价格上涨;另一方面政府财政过度依赖土地收入,政府行为被土地“绑架”。

国金融四十人论坛网站日前发布的由国家发改委发展规划司司长徐林等人撰写的课题报告《土地制度改革与新型城镇化》(以下简称《报告》)称,应大幅扩大城镇建设用地规划,允许地方政府发行市政债,改革建设用地供地方式,地方政府卖地收入归中央。这份《报告》是中国金融四十人论坛内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题,对土地制度改革与新型城镇化提出八条建议。课题组成员包括国家发改委、中国人民银行等重要决策部门的官员和国内知名经济学家。

报告认为,在当前建设用地供给模式下,政府直接参与征地、卖地,一方面导致土地价格高企,房地产价格上涨;另一方面政府财政过度依赖土地收入,政府行为被土地“绑架”。审计署的调查显示,2010年底政府性债务大概有40%左右是要靠土地收益来偿还的。

这份报告的执笔人之一是国家发改委发展规划司司长徐林,他参与了目前还在制定中的城镇化发展规划,但报告也强调“文中观点仅代表笔者个人学术观点,并不必然代表供职单位意见。”

焦点一 三“药方”改革土地供应方式

对于今后土地供应方式,报告提出了三个改革方案。

方案一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地,购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价,但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。报告指出,零地价供地并不意味着土地无偿使用,而是将过去一次性收取改为未来长期逐年收取。报告根据2008年全国35个大中城市房地产开发成本的测算,假设住宅用地成本(包括征地成本)占土地价格75%,成本地价降低土地价格25%,可降低房价7.5%-12.5%。

方案二是地方政府的卖地收入归中央。在具体操作上可采取逐步过渡的方式,初期按一定比例上缴,分成比例也可以考虑城市类型差别。用中央分成的土地出让金建立城市土地平衡基金,基金用于鼓励城市发展保障房以及多层次房屋市场。这个方案对现行征地制度变动较小,但土地价格不一定能够下降,而且会增加中央政府和地方政府之间的协调成本,地方政府事权和财权不匹配的问题会加剧。

方案三是政府退出征地,实现建设用地供给市场化。

焦点二 大幅扩大城镇建设用地

根据这项研究测算,2020年,城镇工矿用地总量将突破11万平方公里,大大突破了国土资源部土地利用总体规划中2020年城镇工矿用地达到10 .65万平方公里的控制目标。未来城镇化道路必须寻找土地制度改革的新思路。

报告为新型城镇化提出的第一条土地制度改革建议就是大幅扩大城镇建设用地规划。

“首先需改变严守耕地红线的思路。在过去若干年内,坚守18亿亩耕地红线的政策在保护耕地、确保粮食安全等方面发挥了重要作用,但严控土地供给的管理方式造成土地资源的价格扭曲,而且还导致城镇建设用地供给紧张。”报告认为,不能只用耕地面积来衡量,还要看耕地的质量和污染情况,以及在污染土地上生长出来的粮食质量。

据介绍,美国、日本建成城市用地分别占国土面积的3.1%和4.2%,而我国仅为0 .33%,其中居住面积占比仅为0 .11%。报告认为,我国城市居住用地至少有10倍以上扩张空间。城镇建设用地供给增加,可降低地价。

焦点三 提高容积率尊重人口流动规律

城镇化本来应该是土地使用更集约的过程,但中国过去几十年的城镇化却出现土地使用粗放程度不断恶化的现象。报告披露的数据显示,从2000年到2010年,全国人均城镇工矿用地从130平方米提高到142平方米,城市建成区人口密度下降,从每平方公里7700人下降到7000人。而农村闲置用地并没有因为农民进城而减少,报告估计目前农村闲置用地规模达到185万—285万公顷,相当于现有城镇用地的1/4到1/3。

报告呼吁改变城市规划理念,提高目前城市的土地容积率。据介绍,我国一线城市容积率估计为1.76,相比其他发达城市的容积率偏低,城市承载能力有限。报告建议,政府要尊重人口向大城市集中的自然规律,通过改革户籍制度、完善社保等方式放松对人口流动的管理。

背景资料

中国金融四十人论坛

成立于2008年,主要由40位40岁上下的金融专家和政府机构成员组成,旨在为政府、金融机构及专家学者提供一个金融领域的高端研究平台,其研究小组成员长期就宏观经济等社会热点问题展开课题研究。现任论坛常务理事会主席是全国政协副主席、原国家开发银行董事长陈元。

八条建议

大幅扩大城镇建设用地规划

改变严守耕地红线的思路,从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线,实现全国范围内土地占补平衡。建立土地“当量”制度,包括土地“当量”评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。

改革建设用地供地方式

报告提出三个改变供地方式方案,一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地;二是地方政府卖地收入归中央;三是政府退出征地过程,实现建设用地供给市场化。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点,在实践中积累经验,逐步优化趋同。

允许地方政府发行市政债

征收房地产税

在房地产税具体设计上,可采取新老划断方式,也可对存量、增量房产统一征收房产税,可以允许不同地区选择不同方案进行试点。从更深层次考虑,我国应尽快研究建立与新型城镇化建设相适应的地方税收制度体系,启动新一轮分税制改革。

提高农地和城市建设用地使用效率

鼓励耕地承包经营权流转,发展农业科技和农业金融产品,加大水利工程等农田整治力度,更加集约利用农业土地,推动农业现代化,提高农地产出。通过转变政府观念、提高管理高密度人口能力、改善城市基础设施和房屋建设技术水平等提高建设用地容积率。同时,推动盘活城镇低效用地和农村闲置建设用地。

转变粮食自给观

从国际经验看,粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。在此基础上,扩大农业国际贸易与投资。

加强环境保护

可考虑拿出城镇化收益的一部分用于环境保护。一是加快排污权、碳排放权等交易市场建设;二是积极发展绿色资本市场,建立改善环境的投融资体系;三是逐步开征环境保护税。

保障失地农民利益

改变现有土地征用收益分配格局,使土地增值充分反哺失地农民和土地综合占补平衡。在推进新型城镇化过程中,应充分考虑社会保障制度配套安排的重要性,把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务均等化等问题纳入社会保障制度改革中予以整体考虑。

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