小省如何建大路？PPP样本在贵州

贵州省情，素有“八山一水一分田”之说。 作为全国唯一没有平原支撑的省份，贵州修建高速公路就只能是逢山开路、遇水搭桥。

由于桥梁、隧道几乎要占到一条路的一半，贵州陆路建设成本比全国平均水平高约50%左右。尽管经济财力远不如东部沿海地区，但贵州却在西部省份中第一家实现了高速公路“县县通”，背后的秘诀就靠三个字——PPP。

小小PPP已撬动贵州建大路

有人说，一部贵州的经济发展史，就是一部贵州的交通变革史。道路通了，山门就打开了，而整个“十二五”正是贵州交通发展最快和经济成长最强的时期。

在接受采访时，贵州省交通运输厅厅长王秉清说，贵州交通在“十二五”有了长足的进步，投入资金总量6100亿，是“十一五”时期的四倍，“正好翻二番，对全省来说是不得了的事情”。

特别到了2015年，贵州的高速公路的总里程创纪录的达到了5128公里，总里程在全国排第八位，并实现了交通投资总量和高速公路增量两个全国第一。

“十二五”时期，是中国进入新常态的开始。由于经济进入到结构性调整的新阶段，地方政府财政普遍受到经济增速放缓和前期债务积压的双重冲击。王秉清也不讳言当前资金筹措很难，面临着财政收入个位增长、财政支出两位数增长的收支压力。

在这样的情况下，要让群众对经济发展有更多的“获得感”，用社会资本解决政府发展公用事业的需求和有限财力之间矛盾，引入PPP为贵州的交通发展起到了“四两拨千斤”的作用。

所谓PPP，是政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。

在中国交建总裁助理、投资事业部总经理赵喜安看来，PPP在中国不是新鲜事物，中国交建大多数的投资项目都采用政府与企业合作的PPP模式，PPP模式使一些尚不具备投资条件的项目变为可能，为缓解政府基础设施供给与社会需求之间的结构性矛盾提供了方向，有助于提高公共设施和服务的供给能力和效率。

贵州系统接触PPP模式正是从同与中国交建的合作开始的，而初尝甜头的项目就是2007年开工的贵阳-都匀高速公路。

都匀，是贵州所辖的黔南布依族苗族自治州首府。贵阳至都匀高速公路是贵州省省会贵阳与黔南重镇都匀市之间的快速通道，当时的估算投资要70亿元。由于要大量使用穿山搭桥的方式，该项目平均每公里投资近1亿元，当时是贵州省单位投资额最大的高速公路项目。如果仅仅依靠政府举债投资的老办法，贵州省和黔南州有限的财力都会承受巨大压力。

于是，中国交建与贵州省政府共同进行投资模式创新，采用 BOT+EPC（建设-经营-转让+设计-工程总承包）的方式投资建设该项目，中国交建敢于提出这个模式，贵州敢于最先尝试，这样相关建设的融资、设计、采购、施工、维护都由中国交建完成，而高速公路建成后的收费收益以及高速公路沿线服务区的经营收益就成为企业回收投资的保障，待达到合同年限后企业再将公路的运营权无偿转交给地方政府，政府、企业和社会公众三方的诉求在这个模式中都得到了有效平衡。

贵州省交通运输厅总规划师邱祯国表示，在运用当中，他们感觉PPP对贵州可谓是有“量身订作”的效果。

邱祯国认为，PPP模式给贵州的交通建设带来了三重有利作用，一是调动了企业的资源和积极性，筹措到了难能可贵的资金；二是切实降低了政府的负债率，三是通过企业设计、施工、建设、运营管理提升了项目的建设营运效率。

“如果政企没有共同创新出这个模式，完全由政府筹措资金，贵州完成县县通高速至少要到2018年，而现在仅仅用了三年时间就实现了跨越式的发展。就是这个模式的创新，让政府不用因直接参与建设管理而付出巨大的社会管理成本”，邱祯国说。

PPP的创新永远在路上

PPP模式看起来简单，但操作起来却要突破多重挑战，解放思想、敢于创新的精神往往贯穿全程。

也是都匀公路，邱祯国记得，在这条路还在筹划之中时，曾和中国交建就曾为了能否实施BOT+EPC这种新模式有过来回反复的研究。

当时的《招标投标法》以及《工程建设项目招标范围和规模标准规定》等法律及法规的规定，施工单项合同估算价在人民币200万元以上的政府工程施工项目，必须通过公开招标方式选定施工单位。

但类似高速公路这样的BOT特许经营项目已通过招标方式选定项目投资人，而这些投资人又往往是具备相应总承包施工资质的大型建筑施工企业或者是由财务投资人与大型建筑施工企业组成的联合体。如果让这些企业在获得BOT后再次在每个200万以上的分段项目上再次参与招投标，不仅耗时耗力，而且多家企业参与的多个标段合同很难在规划、施工、用材上做到标准的统一与协调。

多山的贵州是典型的喀斯特地貌分布区。开挖隧道容易遇到可能发生爆炸的高瓦斯区，打桩设梁往往打下去才发现是大溶洞，施工风险和难度都非常大，只有将设计、建设、施工统筹考虑才能因时调整来应对复杂易变的筑路环境，这显然是分段招标所难以完成的。贵州交通要发展，如果既有制度模式若不突破，贵州的经济社会发展恐怕也是等不起的。

正是基于上述的原因，在反复斟酌、反复上报获批之后，贵州决定让已经获得都匀高速BOT项目的中国交建不用再投标而直接实施EPC。这在保质保量的基础上直接加速了项目进度。

“这个机制非常好，调动企业的积极性非常高，有些政府不好管也管不好的专业事情，应该放给企业来管”，王秉清说，让专业的人干专业的事比政府“一把抓”更有效率。

在贵州首创了这一模式后，国家吸收了贵州经验，并在颁布《中华人民共和国招标投标法实施条例》时特意加上了“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”作为可不进行招标的情形，解决了后来全国其他地区开展BOT+EPC的制度性难题。

除了招投标制度，在PPP模式的设计上，贵州也一直在创新。

邱祯国对第一财经介绍，贵州交通建设与中国交建等央企合作已共同创新出六种PPP模式，包括BOT+EPC、BOT+EPC+政府补助、TOT、股权合作+EPC+运营期补贴、融资加合作的模式、PPP购买服务等，每一种模式都因地制宜地对应了特定的项目需求。

比如BOT+EPC+政府补助，这在县县通高速公路项目上就有探索。

实行PPP，在政府和企业之间需签回报率合同，但王秉清透露，风险点也在这里，好的路段没有问题，怕的是这条路建成以后交通量非常小，预测车流量上不去，政府跟企业签订回报率难以达标。为此，贵州当时创新实施了政府补贴的模式，做了一定限额的兜底，确保了投资企业的基本收益。

虽然现在国家的PPP办法已经在合同约束中把政府补贴写了进去，但当地官员透露，对当时这个补贴，地方政府还不敢对外宣扬。为了摸索出科学合理的补贴模式，交通部门要协调好当地的法制办、发改委和财政厅等部门，最后在省委、省政府果断拍板下才成功。

邱祯国表示，PPP模式中，政府和企业是同等重要的。如果政府一方不解放思想，不为企业考虑，都为自己算帐，难以搞好PPP。“像央企也要接受国资委的考核，如果不能保值增值怎么来投资”，邱祯国说，“企业的关切点就是发展和回报。在这两个积极性都充分调动起来以后，PPP模式剩下的就是技术问题了。”

赵喜安也对第一财经说，PPP中的政府要与企业合作，应该具体项目具体分析，不能思想僵化固定模式，要不断进行商业模式的创新，中国交建100多个PPP项目都是根据项目的不同情况量身订做的，是公司不断进行商业模式创新的结果。

在王秉清看来，做好PPP要有一个好的协调机制，政府干政府的事、企业干企业的事。政府的事情在于对规划给予支撑、对前期工作给予鼓励，但是也不能违背经济、技术这些可行性的规律行事

至于民营企业在贵州PPP项目是否也能如国企一样参与交通PPP项目，王秉清透露，交通项目投资太大，而回报率往往较低，民营企业如何进入这一领域贵州还在探索。

他透露，曾经有一家民营企业承诺投资200亿给贵州修一条路，但这家企业背后又去找中国交建做转包想吃管理费，“所以我们很婉转的让他们退了出去”。

财政能力与法律风险是未来PPP政策的完善焦点

有了交通领域的探索，贵州在PPP政企合作的道路上越走越远。

今年2月，财政部推出的全国PPP综合信息平台项目库中，贵州在全国PPP在库项目中的占比高达19%，成为全国在库项目数量最多的的省份，项目领域涉及市政工程、生态建设和环境保护、交通运输等。

不过，从全国整体PPP的运行情况来看，整体速度还有待加快，项目推进的瓶颈一在财政风险，二在法律风险。

从政府财政角度来看，在新《预算法》出台后，中央政府对地方债务实行了限额管控，所以现在实施的PPP也应受到财政红线的约束，不能再次放大地方债务。

2015年4月，财政部推出了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，约束地方政府在PPP项目全生命周期过程，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等上的财政支出责任，给地方财政的承受能力上了“安全阀”。到了去年年底，财政部又推出了《PPP物有所值评价指引（试行）》，为是否采用PPP模式建设基础设施项目提供了一种决策工具，以便多层次评价项目的可行性。

正因为有了相关部门的越来越严的评选条件，一些可能放大地方风险的假PPP项目已被大量筛出。第一财经此前采访了解到，比如PPP实施机构主体不合规的项目会被淘汰；不属于公共产品或公共服务领域的PPP项目会被淘汰；在运作方式方面，采用建设-移交（BT）方式实施的PPP项目会淘汰。另外，合作期限低于10年的PPP项目会被拒绝。这些“红线”也早已在财政部相应法规中有明确的规定。

政府资金支持PPP模式的方式也发生了变化。比如财政部出台首批PPP项目资金性支持政策，以海绵城市和综合管廊建设两项试点工作为载体，财政补助开始从“补建设”向“补运营”转变，积极鼓励地方政府采取PPP模式建设、运营公共项目。

不过，由于部分PPP项目当期的社会效益远大于经济效益，也有地方政府人士对第一财经表示，现有指引对PPP项目的评估和考量效果还有待于在实践中进一步的界定。比如说物有所值的评估，更多的是从财务指标上进行评判，未来能否兼顾地方的实际需求和社会效益评价，通过适当的合作模式确保PPP项目的合理盈利水平，以提升对企业的吸引力。

从法律角度来看，由于PPP项目实施时间较长，企业对政府能否在这么长的周期内切实履约还抱有疑问。特别是不少企业人士就担心，地方政府换届或者规划调整可能对项目履约带来影响。

另外，在政府由“补建设”到“补运营”转变后，运营中的征收权限、费用核定、调整机制等都需要完善。比如，在地下管廊项目中，曾经业内对建成的地下管廊是否可以并如何向使用管廊的公用事业企业收费就是一个问题。

昆明市住房和城乡建设局副局长刘鲁对第一财经介绍，虽然此前对综合管线入廊的收入体制机制上没有法律或者明确的政策性文件，但昆明市的管网建设从从2003年开始进入市场化运作，到目前为止，始终按照企业协商，入网建设的模式在推进，要求电网、供水等企业入廊并支付一定的费用。从2014年开始，国家财政部和住建部对它结合PPP模式出台了一系列的文件，到去年8月国办印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，要求已建设地下综合管廊的区域，所有管线必须入廊,要求实行有偿使用,这才有了明确的法律规定。

在地下管廊之外，位于云南昆明的巫家坝也是一个PPP样本。昆明市城建投资开发有限责任公司副总经理方军对第一财经在内的媒体表示，作为未来昆明的核心开发区，巫家坝项目采取了政府和企业合作的的PPP方式进行建设，除了目前的路网工程之外，还包括配套的医院、学校、幼儿园、综合管廊、停车场甚至是回迁安置房的建设以及运营。

但展望未来，在医疗、教育、停车、招商等方面如何通过合理界定运营权责和运营模式也需要法律上进一步明确，以增加项目对企业的吸引力。

国家发改委投资司副司长韩志峰就对包括第一财经在内的媒体透露，为什么现在PPP最终落地的项目仍然不多，他个人认为其中最重要的一个方面就是如何建立PPP项目长期稳定的回报机制，让社会投资人有信心、看到希望。

韩志峰说，在PPP推进立法方面，发改委现在是作为特许经营立法的牵头部门，也正在会同财政部、国务院法制办抓紧推进PPP立法工作，前不久还专门开了一次立法小组工作会，商定了立法的工作方案。目前，正考虑也是把这个事情抓紧推进。

“没有法，那我们很多合同关系就感觉得不到相应的保障，这个也是推进PPP、特许经营的一个很大的障碍，我们也正在抓紧相关工作”，韩志峰说。

中国财政科学研究院院长刘尚希也对第一财经在内的媒体表示，特许是正向的关系，它富有专有性，经营权是一种平等的合作关系，纵向和横向的“特许”和的“经营”性质是不同的，所以在制定相关法律时要有机区分所有权、特许权、经营权、收费权等，这些界定都涉及到法律关系，包括PPP项目的进入、退出、投资、融资等也涉及大量法律问题。思考PPP，要有更多的法律思维，这种法律思维有利于形成良好的合作。如果没有这种法律思维，可能这种合作因为法律观念的淡薄，法律关系不清楚而引发一系列的问题。

刘尚希表示，PPP将会改变整个社会的利益结构和风险结构。譬如，政府如果按照老的方式来搞基础社会设施和公共服务的话，要多收钱，多收税，如果公共服务可以通过政府与社会资本共同来提供，这就意味着国家的钱袋子和老百姓的钱袋子的关系要有变化。政府就不一定要收那么多税，可以让大家一起来干。这不就是利益结构发生变化了？风险结构同时也变了。政府可以提供更多优质高效的公共服务，老百姓有了更高水平的公共服务，就意味着公共消费扩大了，避免了很多因为公共服务、公共设施、公共消费不足给个人带来的各种各样的风险。所以，从这点来讲，PPP对改革的牵引性或者辐射性很大的，它是不亚于市场化改革的一项重大改革。