公平竞争审查制度实行将开启清理地方行政垄断大幕

在中国《反垄断法》正式出台八年之后，通过近期竞争政策基础地位的确立，反垄断举措有望进入到清理地方行政垄断的新阶段。

日前，国务院印发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》)，这个制度从7月1日开始已经实施，这是从顶层设计层面推进经济体制改革的一个重要文件。

全程参与《意见》起草过程的发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青对第一财经记者指出，接下来，将陆续召开研讨会、座谈会、培训会等，逐步统一思想、凝聚共识，推动公平竞争审查制度的落实。

通过公平竞争审查清理地方行政垄断

经济学家吴敬琏此前在《人民日报》刊文称，国务院《意见》所指出，在我国现实生活中，地方保护、区域封锁、行业垄断、企业垄断、违法给予优惠政策或减损市场主体利益等有违公平竞争的现象还十分严重。反竞争的传统思维定式在部分官员中也还有很深远的影响。

针对这种情况，吴敬琏在文中分析，建立和实施公平竞争审查制度、防止和纠正妨碍竞争的体制和政策设定，就成为一项十分重要和紧迫的任务。从我国发展的实际情况看，确立竞争政策基础性地位的主要矛盾，是如何有效约束政府行为，明确政府权力边界，解决政府干预过多、滥用“政策倾斜”等问题。公平竞争审查制度的目的正在于此。

关于地方行政垄断，中国政法大学副校长时健中对本报记者说，行政垄断主要包括两种：块状的地区封锁、条状的行业垄断。而让中国社会科学院美国研究所副研究员苏华印象颇深的一个例子来源于二手车市场。

苏华在参与国务院相关指南起草过程中，多次旁听包括零配件，整车企业、经销商、售后服务企业的联合会议。在这个处处都是利益冲突的领域。所有人却对二手车市场的地方垄断行为表现出了惊人一致的无奈和不满。由于地方分割，二手车置换困难，意味着直接打击新车销售。

苏华在给第一财经记者发来的一份地方文件里面明确设定，外地申请转入该省的机动车辆，应该达到国IV阶段排放标准，并经环保检验机构检验合格后方予受理。

“这是人为地设置了超前环保门槛，限制了商品的自由流通”，苏华说，“而且这已经是各方都已经取得共识以后，还依然存在的问题。”

行业数据显示，2015年，由于二手车限迁、流通不畅导致车辆残值被低估，许多车辆进入置换期的车主决定不换车或延迟换车，最终导致新车少卖约400万辆。

今年3月的《政府工作报告》中提到要活跃二手车市场，另外此前《汽车业反垄断指南》(征求意见稿)含有关于二手车流通的具体内容。据记者了解，在今年6月《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》对外发布后，多地政府已经取消限迁措施。

此前，在中国的《反垄断法》中，已经对行政垄断问题有了明确的关注。《反垄断法》第五章就“滥用行政权力排除、限制竞争”专开一章，涉及到了破除行政垄断的很多方面。

在《意见》发布后，国家发展改革委价监局局长张汉东表示，下一步国家发改委将采取五大举措，其中一项举措就是要加大反行政垄断的执法力度，严厉查处滥用行政权力，排除限制竞争的行为，为制度的实施创造一个良好的环境和条件。

将帮助规范产业政策地位

以公平竞争审查为基础，预示着中国逐步确立竞争政策的基础性地位。

吴敬琏在文章里面表示，在我国发展的早期阶段，和许多发展中国家相同，由于市场发育程度低下和大量社会基础设施需要由国家投资建设，政府主导的产业政策在推动经济发展中举足轻重，竞争政策往往只起着次要的作用。但是随着我国经济进入了新的发展阶段，问题的主要方面从解决“有无问题”转向优化资源配置和提高效率时，过度的行政干预和“倾斜政策”只会对经济发展和效率提高产生负面影响。在这种情况下，转向以竞争政策为主、产业政策服从竞争政策就成为历史发展的必然。竞争政策的作用，在于为市场在资源配置中起决定性作用搭建基础平台，促进资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效率的持续提高。确立竞争政策的基础性地位，就成为保持我国经济稳定发展的基本保证。

虽然竞争政策成了热词，但产业政策长期以来在我国经济中发挥了比较重要的作用。其中一些产业政策带来的倾向性补贴本身可能会妨碍害竞争，对于如何看待竞争政策与产业政策的关系，胡祖才也做了回应。

胡祖才指出，产业政策是我们国家发展中一项重要的政策措施，实际上竞争政策和产业政策都是非常重要的经济政策，这两者的目标是一致的，都是为了促进经济持续健康发展，都是为了有效地配置资源。长期以来，产业政策在我们国家经济发展中发挥了重要作用。竞争政策实际是维护和促进公平竞争的政策体系的一个总称。随着以《反垄断法》为核心的竞争政策的逐步实施，反垄断执法力度不断加大，有力地维护了市场竞争秩序。但是它们之间的着力点和作用的方式确实存在区别，竞争政策主要是着眼于为市场主体创造公平竞争的市场环境，来激发市场主体的活力和创造力。

胡祖才说，产业政策实际是着眼于弥补市场的缺陷，通过产业政策的引导来促进产业的发展。虽然两者的着力点和作用方式不同，但二者不是对立的关系，是可以相互协调的。现在国家已经明确要确立竞争政策的基础性定位，要确立竞争政策基础性定位就要协调产业政策，它们之间要进行很好地沟通协调，使二者的政策能够形成合力。

胡祖才强调，通过公平竞争审查，可以确保产业政策在制定和实施过程中都能贯穿公平竞争的理念和要求，体现出竞争政策的基础性地位，加快推动了产业政策从选择性向普惠性、功能性转变，这正是产业政策需要努力的方向。这样就可以更好地发挥产业政策在促进经济增长当中的作用，使竞争政策和产业政策能够协同推动我国经济持续健康发展。

如何进行公平竞争审查?目前官方的安排是以自查为主，以增量为主。

《意见》提出，要自我审查与外部监督相结合，政策制定机关在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时要严格按照标准进行自我审查，没有进行公平竞争审查的不得出台。

胡祖才说，这主要是从我国的实际情况出发，同时也借鉴了国际经验。

他表示，从国际上来看，除了欧盟之外，英国、韩国、日本、新加坡等，都采取自我评估的方式，必要时征求竞争主管机构的意见。综合考虑我们国家的经济发展阶段，现行的法律法规要求和行政管理体制，为了增强《意见》的可操作性，所以采取了自我审查为主的方式。

此外，7月1日以后，中央有关部门、地方政府及省级政府及相关部门出台的相关政策都要进行公平竞争审查，审查以后符合要求的可以出台。若不符合要求，需要自行纠正。

“自我审查能否完全规范进行，我们有外部监管，”胡祖才说，“因为政策出台以后一公开，市场就要进行评价，如果违反公平竞争审查的要求，政策制定机关就要进行自我纠正。竞争主管机构也可以提出建议请他纠正，这是新的政策。”

对已经实施的存量政策，这一次也作出了相应的规定，提出要按照谁制定谁清理的原则，坚持分类处理，遵循不溯及既往的原则，区分不同情况，把握节奏，有序进行清理。