民企投资近2亿元建设养老院，还说十来年就能回本？

政府和社会资本合作(PPP)项目投资需求两年已经突破10万亿元，但社会资本尤其是民间资本参与度不高，PPP项目落地难一直困扰着官方。

不过，财政部第二批PPP示范项目之一的河南省开封市民生养老院PPP项目(下称“开封养老项目”)进展顺利。不仅项目最终被民营资本拿下，落地开花;而且开封市财政局通过创新项目可行性缺口补助支付方式，以实物补偿替代货币补偿，从而实现地方财政不掏一分钱，却做好这一兼具公益性的养老项目。

为开封养老项目提供咨询的大岳咨询总经理金永祥告诉《第一财经日报》记者，养老行业情况复杂、前期投资较大、回报周期长，而养老项目采用PPP模式还在探索中，开封项目一大特点是参与项目的民营公司打算长期运营这一项目，而且项目回报机制有创新，地方政府充分地利用了土地、中央专项资金等资源，用实物补偿替代货币补偿，减少了地方财政压力。

民企拿下国家示范项目

7月14日，开封养老项目正式签约，开封市民政局局长张晖与该项目公司即社会资本方——开封市福祉养老服务有限公司董事长朱光辉，代表合作双方签署了项目合作协议。

出席签约仪式的河南省财政厅PPP管理中心主任李新建表示，PPP项目落地难是普遍问题，这次开封养老项目签约带了好头，而且民营企业来运营这一项目，也增强了民间资本参与PPP项目的信心。

开封养老项目是开封市首个养老采用PPP模式的项目，被纳入财政部第二批PPP示范项目，是示范项目中10个养老项目之一，同时该项目也是河南省第一批PPP重点推介项目。

项目总投资2.2亿元，建设主体工程和政府配套工程，占地面积70.95亩，主体工程包括建设综合楼、康复楼等，政府配套工程包括建设两栋老年养护楼等。该项目将落地于开封市社会福利园区，面向社会提供1500张养老床位以及多元化的养老服务。项目合作期为30年，其中2年为建设期，28年为运营期。项目具体运作方式采用建设-运营-移交模式(BOT)。

本报记者了解到，开封养老项目去年底正式公开招标，今年4月，河南宏锦源实业集团有限公司(下称“宏锦源集团”)、河南中城建设集团股份有限公司(下称“中城建设集团”)联合体拿下这一项目，后者负责项目施工建设，前者负责项目后期的运营。两家公司合资成立了PPP项目公司开封市福祉养老服务有限公司，其中宏锦源集团占90%股份，中城建设集团占10%股份。

为何项目运营方占据绝对控股权?金永祥告诉本报记者，这正是该项目的一大特点。

目前PPP项目遇到的一大难题就是，很多社会资本方都是搞工程的，希望投资建设工程然后快速退出，而这与PPP模式希望社会资本方主要运营项目的初衷相违背，也造成了社会资本短期行为与政府长期目标错配。此次负责运营的宏锦源集团占项目公司绝对股份，说明这家公司希望长期运营这一项目，这有利于项目的运作，也符合PPP基本要求，能够使政府的长期目标和社会资本的长期目标相一致。

而民企通过公开招标能够拿到这一项目，也是该项目一大特点。

金永祥称，民企参加PPP项目少情况比较突出，之所以参与少，关键是政府与社会资本之间的不信任，主要问题还是政府不信任民营资本。开封养老项目最终选择民企，与民企自身拥有公益性的经营理念有关，民企必须接受PPP项目长周期、低风险、低回报的项目特性;另外，民企也应该有社会责任感，有做公益事业的想法。同时，民企能拿到该项目，也与开封市政府对民企态度开放有关，从而使得双方达成互信合作。

项目回报机制创新

养老行业情况复杂、前期投资巨大、利润空间有限、回报周期过长，这些因素使得养老领域与PPP模式的结合还在探索中。其中，养老PPP项目的回报机制是关键的一环。

开封市财政局党组成员、行政事业单位资产管理中心主任刘福启告诉《第一财经日报》记者，开封养老项目在回报机制上有创新，从而减少了财政支出。

开封养老项目回报机制采用使用者付费和可行性缺口补助模式。

为该项目设计方案的大岳咨询项目经理刘洋告诉本报记者，项目主体工程完全由社会资本投资建设，除土地费用2870万元外，投入约1.533亿元，建成后主要用于市场化经营，一个床位每个月收入大概为2600元，总计提供1000个养老床位。项目的配套工程则由社会资本方和政府共同投资，其中社会资本投资2370万元，政府投资1430万元，总计提供养老床位500个。

刘洋告诉本报记者，由于政府投资参与，确保该项目建成后的配套设施供社会资本使用，以此换取用于为当地“三无老人”提供基本养老服务的床位，保障“三无老人”基本养老需求。

与此同时，当地对可行性缺口补助作出了新尝试。刘福启向记者表示，在地方财力非常紧张的情况下，而且当地同时开工多个PPP项目，因此对开封养老项目的可行性缺口补助采用以实物补偿替代货币补偿，这一创新可以减少地方财政支出。

刘洋介绍，该项目社会资本负责运营1000张养老床位，在收费的基础上还有一定的资金缺口，需要财政补贴。开封市政府拥有500张床位，不过当地“三无老人”目前只有50名，也就是政府还富余450张床位。经过测算，社会资本的资金缺口大约相当于255张床位收益，因此政府将自己手上的富余床位拿出255张，交由社会资本进行市场化经营，以床位来替代货币补贴。

刘福启告诉《第一财经日报》记者，由于政府手上拥有500张床位，在满足当地“三无老人”基本养老需求和拿出255张床位给予社会资本后，还富余约200张床位，为提高资源利用效率，这些床位也会交与社会资本运营，政府享有这部分运营收益的80%。

其实上述政府投资项目配套设施的1430万元，都是来自于中央财政一笔用于支持地方养老的专项资金，刘福启表示，政府如果用这笔资金单独去建养老院，资金根本不够。而通过PPP模式与社会资本合作，则充分地利用了这笔中央资金。而且通过上述政府补贴方式创新，开封养老项目中，地方财政没有掏一分钱。

目前，全国范围内开展的养老项目多是采用公建民营，即政府投资建设养老基础设施，企业负责运营。这种模式可以化解养老机构运营初期土地成本的压力和购买及运维设施设备的资金压力。不过在业内人看来，这种模式下，政府和企业关联度不高，只是针对当前社会资本进入养老市场难的现状而采取的权宜之计。

根据财政部PPP综合信息平台项目库，目前养老类PPP项目多采用BOT或BOO模式，这对社会资本前期资金投入要求较高，尤其是土地租金成本。而为了减轻社会资本前提投资成本，开封市政府降低了养老PPP项目土地租金成本。

为了吸引社会资本参与开封养老项目，地方政府在土地租金上给予了优惠，刘福启透露，目前该项目土地使用年租金为51万元。

据了解，开封养老项目前期的行政审批、土地获取、基本养老服务对象的养老需求、政治和法律变更等风险由政府承担。而项目融资、主体工程的建设、运营期间的市场需求、服务质量、经营收益以及移交期间的风险由社会资本承担。

刘洋表示，根据之前的测算，开封养老项目社会资本可以用12年到13年收回投资成本。

30年合作期届满后，开封市福祉养老服务有限公司将项目设施无偿、完好地移交给项目实施机构或开封市政府指定的其他机构。