出租车新政十大热点问题，官方如何回应?

经国务院同意，《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(下称《指导意见》)、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(下称《管理办法》)28日正式出台。

近一年多来，社会各界围绕深化出租汽车改革，包括打破出租行业旧有的垄断利益格局、如何规范网络约车服务、私家车能否成为网约车、网约车平台公司是信息服务提供者还是运输承运人等问题展开热烈讨论。上述两个文件出台背后，官方对上述热点问题是如何考虑的?

28日，《第一财经日报》记者就这些问题采访了交通运输部有关负责人。

交通拥堵问题已成为我国城镇化过程中产生的“城市病”。摄影/章轲

问题1，为什么选择这个时机出台这两个文件?

交通运输部：选择这个时机出台两个文件，主要有四个方面的考虑：

一是出租汽车行业服务与人民群众不断增长的个性化出行需求矛盾日益突出，各种问题已经到了迫切需要解决的时候了。

上世纪九十年代，我国出租汽车经历了快速发展，在缓解“出行难”方面发挥了极为重要的积极作用，广大出租汽车经营者、驾驶员及管理人员作出了重要贡献，成为城市的一张“名片”，这些都应当予以充分肯定。但随着时间推移，出现了很多新的情况和问题，有的城市不同程度存在“打车难”、行业服务质量不高、人民群众多层次出行需求得不到有效满足等等，同时一些地方行业不稳定等问题有时也较为突出，这些都迫切需要深化出租汽车行业改革，改进和提升服务水平。

二是网约车发展已经比较充分，利弊也已充分显现，对网约车如何规范管理已经有了很多认识和实践。

自2014年以来，中国市场自发形成了”专车”、“快车”等服务新形式，发展迅猛，目前中国已成为全世界最大的网约车市场。但发展过程中，也暴露了很多问题，如主体责任不明确、乘客安全及驾驶员权益得不到有效保障、个人信息泄露风险等。从国际上看，全世界不同发展程度和不同类型的城市都有了很多政策探索，也有不少经验教训。中国是世界少有的网约车政策仍没有明确的国家，既不利于新兴的网约车行业长期健康发展，也不利于保护各方合法权益。对此，我们按照国家“对看得准的基于‘互联网+’和分享经济的新业态，要量身定制监管模式”、“对潜在风险大的，要严格加强监管”的要求，为网约车量身定制了监管模式，长期来看有利于新兴网约服务的健康发展。

三是社会各方期待尽快规范，规范发展符合社会最大利益。

一方面各地不时爆发新老业态冲突事件，各地和行业都希望中央政府尽快明确管理政策和规范思路;另一方面，乘客权益难以得到法律保障，一些恶性安全服务事故不时曝光，如前段时间深圳公安部门公布的网约车驾驶员的调查情况，社会各方都期望政府尽快规范管理。

四是两个文件已经历长时间调研和社会的充分讨论，社会各方面已经有了相当的共识。

我们认为，深化出租汽车改革、规范网约车发展的各方面条件已经具备，出台这两个文件的时机已经成熟。

问题2，当前推进的改革能否打破出租行业旧有的垄断利益格局?如何深化改革才能让出租车行业摆脱“畸形”，实现健康持续发展，并真正解决中国城市打车难问题?

交通运输部：截至2015年底，全国共有出租汽车约139万辆，出租汽车经营企业约8500户，个体经营业户约13万户，经营主体分散，多种经营模式并存，并不存在所谓“垄断”。但是传统出租汽车行业的确存在行业相对封闭、利益格局相对固化的情况，一些城市也确实存在打车难，主要原因是有些城市过往出租汽车经营权未设置期限、私下炒卖严重，导致经营权价格畸高，经营成本上升，行业缺乏退出机制，运力调整困难，出现打车难等现象。

为此，经营权管理制度改革是本次出租车改革的重点内容。《指导意见》提出“对于新增出租汽车经营权一律实行期限制和无偿使用，并不得变更经营主体。现有经营权未明确具体经营期限或已实行经营权有偿使用的，地方政府要制定科学过渡方案，合理确定经营期限，逐步取消有偿使用费”。同时，要求地方政府合理把握出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例，并建立动态监测和调整机制，逐步实现市场调节。

此外，鼓励有序发展网约车，满足社会公众高品质、多样化出行需求。通过综合施策，打破行业封闭和利益格局固化。更重要的是，通过大力发展公共交通，形成不同交通方式之间合理的比价关系等措施，积极解决城市居民出行难问题，缓解打车难。

问题3，网络约车服务的流行导致传统出租汽车司机收入减少等问题，让传统出租汽车行业感受到威胁，一些出租司机认为自己生活状况不佳，停工事件此起彼伏 。造成这些问题的根本原因是什么?

交通运输部：网约车是互联网+出租汽车产生的服务新业态，其出现丰富了运输服务类型，加快了司乘之间的信息交互，并通过信息化手段实现运营服务全过程记录，一定情况下能够提高车辆的运行效率，也提升了对驾驶员服务的精细化管理水平。

但同时也存在很多亟待规范的问题，如缺乏安全保障、主体责任不清、信息安全存在隐患、服务质量良莠不齐等等，特别是由于缺乏规范管理，其在准入标准、价格机制、车辆安全、报废管理、保险制度、税费缴纳等方面与传统出租汽车存在较大的差异，形成不公平竞争;此外，一些平台还利用资本优势通过给乘客高额奖励和优惠、向驾驶员发放超额补贴等手段，抢占市场份额，打破了原有的运输市场秩序，对传统出租汽车行业造成较大冲击。很多城市出租汽车驾驶员收入大幅下降，新旧业态对立严重，加上传统出租汽车行业还存在不少深层次矛盾，导致各地不稳定事件频发。

因此，必须尽快通过规范网约车发展和深化传统行业改革解决上述问题，实现两种业态良性竞争、协调发展，共同为市民提供更好的出行服务。

问题4，按照《管理办法》规定，私家车成为网约车需要具备什么条件，履行什么手续?要成为网约车驾驶员需要什么条件，履行什么手续?

交通运输部：针对网约车与巡游车不同的运营特点，我们为从事网约车经营的车辆设置了相应的许可条件和报废标准。

许可方面应当符合三项基本条件：7座及以下乘用车;安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置;车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。在此基础上，服务所在地出租汽车行政主管部门可结合本地实际情况确定车辆的具体标准和营运要求。对于符合条件的车辆，应在公安机关登记为预约出租客运，并取得服务所在地出租汽车行政主管部门发放的《网络预约出租汽车运输证》。

《管理办法》明确，从事网约车服务的驾驶员，应当符合下列条件：(一)取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历;(二)无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录;(三)无暴力犯罪记录;(四)城市人民政府规定的其他条件。对于符合条件的驾驶员，应按规定通过考核后，取得《网络预约出租汽车驾驶员证》。

问题5，网约车是否加剧拥堵问题?是不是要对网约车实施数量、价格管控?

交通运输部：交通拥堵问题已成为我国城镇化过程中产生的“城市病”，造成城市交通拥堵的主要原因是城市道路资源供给有限和公共交通系统建设不完善，在道路资源有限的情况下，解决城市交通拥堵的途径应是大力发展公共交通系统，促进城市居民集约化出行。

《指导意见》明确提出，坚持优先发展公共交通，适度发展出租汽车。出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，地方政府要科学确定出租汽车运力规模并及时调整，保障城市道路畅通，满足人民群众出行需求。

网约车更侧重个性化服务，并不属于集约化的出行方式。网约车的发展，要放在城市综合交通体系中统筹考虑。网约车是否加剧拥堵问题比较复杂。但是，如果在本已拥挤的路网上再增加车辆，就会更堵;另外，如果之前是走路、骑车、坐公共交通的，被吸引到乘坐网约车上来了，就会“添堵”，这应该是常识。

去年，北京、上海、广州、深圳等特大城市的拥堵程度明显加剧，拥堵指数明显超过以往，各城市小客车数量没有发生大的变化，也没有持续的极端恶劣天气，到底是哪些因素导致出现这一问题，影响有多大，还需要各个城市密切监测，进一步加以研究，在数据分析基础上得出科学客观的结论。

关于网约车的数量，《管理办法》规定服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或网约车平台公司申请，按程序审核后，为符合条件的车辆发放《网络预约出租汽车运输证》。地方政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。

关于网约车的价格，《管理办法》规定网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。出租汽车属于个体化交通方式，管理的事权在地方政府。城市人民政府要根据城市特点、社会公众多样化出行需求和出租汽车发展定位，综合考虑人口数量、经济发展水平、城市交通拥堵状况等因素，坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车，按照高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车。

也就是说，各地可根据实际，科学确定网约车规模，合理配套价格管理机制，切实维护行业稳定，促进新老业态公平竞争、融合发展。

问题6，网约车平台公司是信息服务提供者还是运输承运人?

交通运输部：有的“专车”平台公司宣称基于“四方协议”模式提供信息服务，但按“四方协议”的法律关系，乘客“被”成为汽车租赁公司的承租人，驾驶员是其从劳务公司雇佣代其驾车的雇佣对象。发生交通事故和服务质量纠纷时，因乘客是车辆承租人和司机雇佣人，需要承担相应法律责任，各方合法权益都得不到有效保障。这显然是不合理的。

从本质看，“专车”平台公司不仅仅提供信息撮合匹配服务，还直接组织车辆运营、分配工作任务、确定服务价格、制定服务标准、决定收益分配、实施驾驶员管理和服务评价等，涉及“专车”经营服务管理的全过程。平台公司是“专车”经营的组织者，是客运服务承运人，所以要承担承运人责任，保障司乘各方的合法权益。

问题7，“专车”使用的手机APP计价是不是属于符合规定的计程计价方式?如何界定顺风车和网约车?

交通运输部：利用手机和卫星定位进行计程计价，是随着科技进步和新业态发展新近出现的，我国相关法律法规尚未对其作出专门界定。为鼓励网约车新业态发展，《管理办法》没有要求网约车必须安装出租汽车计价器，目前可以利用卫星定位计程、计时。下一步，相关职能部门将进一步明确如何规范和检定新的计程计价方式，确保计量准确，保障消费者合法权益。

私人小客车合乘，也称为“拼车”、“顺风车”，是城市交通领域体现分享经济的出行方式，有利于缓解城市交通拥堵和环境压力。在《指导意见》中，明确鼓励开展私人小客车合乘。私人小客车合乘，一般是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、仅分摊出行成本或免费互助的共享出行方式。私人小客车合乘是不以盈利为目的的，主要应在通勤时段或节假日进行，且每车每日合乘次数应有一定限制，分摊的部分出行成本仅限于燃料成本及通行费等直接费用，这些都与网约车经营性客运服务是有很大区别的。

《指导意见》属于框架性的，地方政府在政策制定中，要鼓励并规范私人小客车的发展，要结合城市实际制订配套规定，界定私人小客车合乘与网约车的边界，防止打着“顺风车”、“拼车”的旗号从事非法运营活动。

问题8，针对平台企业低价补贴促销等行为，有什么考虑?是否存在对外资企业打压和歧视的问题?对网约车服务的监管标准是否会有别于传统出租车行业?

交通运输部：去年3月份以来，部分平台企业通过低价补贴促销等抢占市场，冲击了正常市场秩序，影响出租汽车行业及社会稳定。《管理办法》中规定网络预约出租汽车经营者不得妨碍市场公平竞争，不得有价格违法行为，不得侵害乘客合法权益和社会公众利益，网约车平台公司不得为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为。相关部门将按照各自职责，对网约车经营行为实施相关监督检查，并对违法行为依法处理。

中国政府一直坚持改革开放政策，交通运输是对外开放的重要领域。对网约车新业态，为了保障国家安全、公众隐私和用户数据安全等问题，我们根据出租汽车行业特点，设定了相关的管理制度，采取了必要的管理措施。在两个文件的制度设计上，我们没有对内资企业和外资企业作区别对待。不论是内资企业，还是外资企业，只要符合规定，都可以依法开展相关业务。对于外资企业，我们一直鼓励和支持其积极参与中国交通运输行业发展，在遵守中国相关法律法规和市场规则的前提下，公平参与市场竞争，为公众提供更好的出行服务。

在两个文件制订和完善过程中，为最大限度适应网约车等新业态特点，创新了制度设计，支持新业态规范发展。

一是合理确定网约车平台公司准入条件，不要求平台自有车辆，以适应平台公司的轻资产运行特征。二是优化平台公司经营许可程序，实行“两级工作、一级许可”，对线上服务能力由注册地省级相关部门一次认定，全国有效。三是对于车辆和驾驶员许可申请，可以由平台公司集中代办车辆和驾驶员许可申请，体现平台对车辆和驾驶员的管理和服务。四是放宽网约车报废标准并合理设定使用年限，规定网约车行驶里程达到60万千米时强制报废;使用年限达到8年时，退出网约车经营。五是规定网约车平台企业可根据工作时长、服务频次等特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议，适应网约车用工特点。六是采取更加市场化的价格管理方式，规定网约车实行市场调节价，地方政府认为有必要实行政府指导价的除外。

除了以上管理创新，《管理办法》也给地方留足了政策空间，各地在政策落地过程中应根据地方实际进一步创新，促进网约车健康规范发展。

问题9，有外媒报道称，苹果公司投资滴滴出行一部分是出于商业考量，但在很大程度上是一种旨在缓和与中国领导层关系，借势进入中国市场的努力。对此如何看待并如何应对?

交通运输部：苹果公司投资滴滴出行是企业间的商业合作，也说明了对我国投资环境和社会经济发展趋势的看好。不管外资还是内资，只要遵守中国境内相关法律法规、守法经营的，我们都将予以支持。

问题10，巡游出租汽车服务会被网约车服务取代吗?在改革方案落地执行过程中，如何确保规范化执法?

交通运输部：网约车和巡游车，都属于出租汽车的服务方式，有各自的优势。相对于网约车服务，巡游出租汽车服务具有以下优势：一是具有非歧视性，不存在“数字鸿沟”，可以对不会使用手机操作的老龄人群和不愿使用手机操作的特定人群提供普遍服务。二是服务具有公平性，通过交叉补贴机制在不同时间不同区域经营实施同等价格水平，实现无差别服务。三是在高密度客流区域和受空间约束的交通枢纽，不需要专门匹配，运行效率更高。四是传统出租汽车服务的匿名性有利于保护乘客的隐私。

因此，巡游车这一服务方式会长期存在，不会被网约车服务取代。通过设计科学合理、稳妥可行的制度，新老业态可以实现错位经营、良性竞争，只是在城市出行构成中的比重、服务地域等方面会有所差异。

各地交通执法部门要健全工作机制、完善工作制度、规范执法流程，在法律职责范围内，依法依规、公平透明地实施执法;要推广“双随机、一公开”抽查模式，联合公安、工商等部门对“黑车”进行严厉查处，为出租行业改革发展营造有利环境;通过信息化手段加强对网约车经营行为的监督检查，依法处置违法违规行为，营造公平竞争的市场秩序;要多角度、全方位规范执法行为，畅通内部监督渠道，健全执法检查和执法考评机制，对执法不严、有法不依、滥用职权的执法行为和人员要严肃查处，同时要拓宽社会监督渠道，接受社会监督，促进执法规范化。