【2016洪水观察系列之一】治水：从严防死守到综合管理

【编者按】

长江中下游的防汛工作，并没有随着梅雨季节的结束而松弛。8月25日，国家防总副总指挥、水利部部长陈雷主持召开会商会。陈雷表示，当前全国仍处于主汛期。全国仍有44条河流发生超警戒以上水位洪水。2016年，长江中下游部分区域遭遇了总量、强度和范围等均高于1998年的降水过程，很多数据突破历史极值纪录。洪水危情再现。

1998年，是中国防洪思想变革的分际线。之前，限于条件，防洪基本围绕“严防死守”四个字开展；之后，政府不仅投入巨额资金用于大江大河治理，国务院还具体提出了“封山育林，退耕还林，平垸行洪，退田还湖，加固堤防，疏浚河湖，以工代赈，移民建镇”的32字政策措施。在进入新世纪之后，治水思路逐渐由“控制洪水”变为“洪水管理”。

18载之后的2016年，肆虐的洪水因为多项数据改写了历史纪录而备受公众瞩目。18年间，政府采取的治水措施起到了很大作用，但防汛抗洪依然面临很多新课题。随着流域经济地位不断提高，治水战略地位也变得更加重要。2016年的洪水是对这些年江河治理成果的检验，只有清晰看到不足，才能在治水理念、方法上适应新的形势和变化，最终造福于民。第一财经在2016年汛期即将结束之际，制作治水专题，以备殷鉴。

（都江堰）

治水，可以说贯穿了中国的历史。

中国历史上人类与洪水的抗争，最早可以追溯到上古文明时期，其中最耳熟能详的莫过于大禹治水。从大禹的“改堵为疏”，到孙叔敖的“引水灌溉”和西门豹的无坝取水枢纽及“低溢流堰”，再到李冰的都江堰、王景的“河汴分流”、范仲淹的“浚河、修圩、置闸”、郭守敬的“四海测”、潘季驯的“束水攻沙”……这些古代治理洪水的方法，至今仍闪烁着智慧的光芒。

1949年中华人民共和国成立后，长江、黄河、淮河、海河、松花江等流域遭遇了多次洪灾侵袭，中国政府和人民在抗击洪水过程中取得了显著成效，也有了很多经验和教训。就治水的理念和思路来看，在1998年特大洪水之前，治水思维基本围绕“人定胜天”和“严防死守”开展；1998年之后，中国在多个层面进行了现代水利、可持续发展水利的探索；本世纪初又提出了向“洪水管理”的战略性思路转变。可以说，1998年成为推动中国从传统水利向现代水利转变的分水岭。

在资金投入上，1998年之后，中国政府斥巨资集中建设水利基础设施。在1998年到2002年5年里，中央水利基建投资总额达到1786亿元，是1949年到1997年水利基建投资总额的2.36倍。在“十二五”期间，全国水利建设总投资更是达到2万多亿元。

伴随城镇化迅速推进，流域经济迅猛发展，新时期的治水又面临着诸多新问题。仅以长江治水为例，“经过多年治理，现在情况与过去有了很大不同。一是目前长江干堤加固完成，标准提高；二是农村青壮劳力进城，抢险力量减弱。所以，如今应该更多强调的是人水和谐，给洪水出路，还空间于洪水；同时在受淹不可避免的情况下，增强承受能力、适应能力、快速响应能力与恢复重建力。”中国水利水电科学研究院副总工程师、防洪领域专家程晓陶向第一财经1℃记者表示。

从“控制”到“管理”

1998年夏季，长江、嫩江和松花江流域发生特大洪水。同年8月26日，时任国务院副总理温家宝在第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上所作的《关于当前全国抗洪抢险情况的报告》称：“全国共有29个省(区、市)遭受了不同程度的洪涝灾害，受灾人口2.23亿人，死亡3004人（长江流域1320人）”，并表示要“继续严防死守，确保大江大河干堤安全”。

中国工程院院士王浩向1℃记者回忆：“1998年，长江流域可用于调节大洪水的措施和工具不多，只能严防死守。”

在程晓陶看来，1998年长江抗洪最突出的特点是“严防死守、死保死守”。除了对少数有碍行洪的江洲民垸主动放弃之外，万里长堤，寸堤必争，不惜一切代价固堤护堤、加筑子堤、查险排险、抢险堵口，抢筑一、二、三道防线。

“严防死守，实质上就是在我国堤防标准与可靠性尚不够高的条件下，充分发挥人力资源的优势和多年积累的抢险经验，采取临时加高、加固、除险措施，保卫堤防安全，最大限度地发挥现有河道、湖泊的行洪与槽蓄能力，尽可能减少淹没范围，减轻水灾损失。”程晓陶表示。

这一场特大洪灾的发生，促进了政府在治水思路的转变和发展战略的转型。在1949年新中国成立伊始，中央政府提出的水利建设方针是“防止水患、兴修水利”，并从1950年起对长、黄、海、淮等七大江河进行持续治理；在1998年洪灾后，政府对水利的投入空前增长，在水利的诸多领域开始了“灾后大治”的步伐。与此同时，社会各界开始反思应如何与洪水共处。

（2016年7月14日，湖北第二大湖泊梁子湖与牛山湖之间的隔堤被炸开，梁子湖永久性退垸还湖）

1998年长江洪灾后，国务院提出“封山育林，退耕还林，平垸行洪，退田还湖”等32字政策措施。是年冬，湘、鄂、皖、赣4省开始对长江干堤之间严重阻碍行洪的洲滩民垸、洞庭湖及鄱阳湖区部分防洪标准低的民垸进行平垸行湖、退田还湖。

在1999年召开的全国水利厅局长会议上，温家宝表示：“坚持把兴修水利摆在国民经济发展的重要位置。要坚持蓄泄兼筹，以泄为主，提高综合防洪能力，必须通过堤防建设、分洪拦蓄水库调节、河道整治等综合措施，提高江河的防洪水平。”

2001年的全国水利厅局长会议上，时任水利部部长汪恕诚讲话称：“‘九五’期间，特别是1998年大水以来，水利发展进入了一个新的历史阶段。”其表现在于“水利投入大幅度增加；进行了现代水利、可持续发展水利的探索，正在逐步形成适应新时期要求的新的治水思路”。

2003年初，水利部与国家防汛抗旱总指挥部办公室明确提出，我国的“防洪要从控制洪水向洪水管理转变”。这一转变，是中国治水方略变化的重要标志。

对此，王浩表示：“对于洪水管理，摒弃了传统的围、堵、截等控制和防御洪水的思路，倡导‘有意识地适应洪水管理’或‘洪水的自然管理’理念。”

从“控制洪水”到“洪水管理”，一词之差、顺序之别，却意味着治水理念、管理体制与运作机制的调整与完善。当然，这是一个渐进的过程。

“综合管理”的现代治水理念，是指要充分利用工程措施、非工程措施和管理措施，将洪水灾害降低到最低。

国内外的防洪实践证明，完全消除洪水灾害是不可能的。在防洪措施方面，根据洪水等级的不同，可采取不同的应对策略。

对于中小洪水，通过一定的辅助干预措施，可以把洪水资源化，不仅可降低洪水的危害性，还能将洪水变成宝贵的淡水资源。比如，海绵城市就是新的城市雨洪管理概念，既降低城市排水系统的压力，又可以提高水资源利用率。

而对于大洪水或特大洪水，比如长江流域今年的洪水，则要采取“蓄泄兼顾、以泄为主”的措施，必要时给洪水以出路，允许洪水淹没土地，人员撤出蓄滞洪区，尽量降低洪灾损失，力求做到人不与水争地。

“98洪水”成资金投入转折点

治水思想的变化以及推动洪涝灾后的大治，需要大量资金来撬动。

统计数据显示，1978年之后，国家水利财政支出及水利基本建设投资占比在大幅度减少。《中国水利之路：回顾与展望(1949-2050)》中的数据显示：计划经济时期,水利基本建设投资占GDP的0.8%左右;“六五”时期，水利基本建设投资仅占0.29%，“七五”时期更下降为0.11%。水库与堤防建设速度显著放缓，供水能力增加和新建工程增加量明显减少。

1978年之后的20年，水利防灾减灾方面的供给增长缓慢，与安全性需求之间的差距持续拉大。1℃记者根据国家统计局的数据进行折算，“六五”期间用于水利基本建设投资约为94.85亿元；“七五”时期则减少至81.16亿元。

不过，从1998年开始，中央在水利方面的投入逐渐大幅增加。1998、1999、2000年三年的中央水利基建投资总规模近千亿元，年度投资额是过去一般年份的3~4倍。全国水利建设迎来了改革开放以来的第一个高潮。

如果把这一时间拉长到五年来看，即1998年~2002年，来自中央水利基建投资的总额达到了1786亿元，是1949年到1997年水利基建投资的2.36倍。这一时间段内，国家共发行国债6600多亿元，其中用于水利建设1258亿元，约占五分之一。

“十二五”水利投入达2万多亿

根据“水利部长在历年全国水利厅局长会议上的讲话”和国家统计局公布的GDP数据，1℃记者对“十五”、“十一五”和“十二五”期间的水利总投入情况进行梳理发现，这三个“五年计划”对水利建设的投入，总量递增惊人，占GDP比重相对稳定。

“十五”期间，中国水利建设累计完成固定资产投资3625亿元，相当于1949年至2000年的总量，约占当期GDP总量的0.5%，其中中央水利建设投资1695亿元；“十一五”期间水利总投入约7000亿元，是“十五”期间的1.93倍，约占该期间GDP总量的0.45%，其中中央水利投资达到2934亿元；“十二五”期间，全国水利建设总投资达到2万多亿元，是“十一五”的近3倍，水利总投资占“十二五”期间GDP的比重超过了0.68%。

资金的持续投入推动了水利“大治”。其中防洪建设的投资巨大，数据显示，1998年至2004年，中央水利基建投资达2411亿元，其中用于防洪建设的投资1607亿元，占同期中央水利基建总投资的67%。

王浩说：“目前，长江已基本形成了以堤防为基础、三峡水库为骨干，其他干支流水库、蓄滞洪区、河道整治工程及防洪非工程措施相配套的综合防洪体系。”

具体来看，以三峡水库为骨干的一批有较大防洪作用的干支流水库得以修建，目前长江流域总防洪库容约700亿立方米；兴建了以荆江、杜家台为重点的一批蓄滞洪区；整治了长江中下游部分干流河道以及洞庭湖区、鄱阳湖区尾闾洪道，长江中下游干流3900公里堤防达到了设计要求等。

在全国10个省(直辖市)208个县(市、区)实施了以“长治”工程为主体的国家水土保持重点防治工程。与2000年相比，长江流域水土流失面积减少了14.6万平方公里，全流域已实现水土流失面积由增到减的历史性转变。