常纪文：呼吁制定京津冀地区大气环境保护条例

“京津冀地区问题特殊，大气环境污染突出，需要通过专门的立法体制、制度和机制，来解决特殊的法律问题，创造性地制定《京津冀地区大气环境保护条例》。”10月13日，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社科院法学所研究员常纪文说。

在中国环境科学学会大气环境分会当日在海口举办的“大气污染防治技术与创新专题研讨会”上，常纪文说，京津冀地区地位特殊，北京作为首都，作为国际化大都市，生态环境安全需要放在国际视野下进行考虑，尤其是首都的大气环境质量问题。

京津冀地区污染物排放总量远超本地区环境承载力，是我国空气污染最为严重的区域。北京市去年启动了史无前例的红色预警，而且还在间隔不远的时间内发出两次红色预警，一些工厂限产停产，中小学校放假。有人甚至把2015年的京津冀地区雾霾与上世纪50年代的伦敦雾霾相提并论。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社科院法学所研究员常纪文

常纪文认为，治理北京的雾霾并不是北京区域内就能解决的，需要京津冀地区共同治理才能真正改善大气环境污染现状。“区域污染治理一直未被重视，直到《大气污染防治法》的修改，加入了联防联治的要求，区域污染治理需要慢慢深入人心。”

但他也提出，《大气污染防治法》仍具有不足。首先是原则性太强，对京津冀地区的特殊情况和机动车限行、企业限排等所需要的特别措施没有清晰的具体规定，如京津冀地区的环境许可证内容如何细化，具有可实施性、可检查性、可测量和目标可达性。

另外，该法仍然是按照环境要素来分类规制的立法，而大气环境保护是一个涉及污染防治和生态保护的立法，所以，需要一个区域性综合保护大气环境质量的《京津冀地区大气环境保护条例》，来补足《大气污染防治法》留下的立法空白。

常纪文等专家在此前的研究发现，国家针对京津冀地区制定许多与生态环境保护相关的专项规划，但具体措施仍缺乏可实施性和强制性。

他举例说，虽然已经出台了《京津冀地区协同发展规划纲要》和《京津冀地区协同发展生态环境保护规划》，对京津冀地区整体进行了相应的规划措施，但是京津冀三地各自省域内部的规划与整体规划之间存在不衔接的问题。

“产能过剩和产业重复的问题是一个普遍问题，在以GDP为地方政府考核的主要标准驱使下，地方政府无序开设工业园区、为高污染企业开绿灯等情况十分普遍。”常纪文说，京津冀地区三地各自有各自的利益，在制定规划时主要是从自身的实际情况和发展目标进行规划，并没有考虑区域间的协调。规划不统一导致京津冀地区产能过剩，产业重复比较严重。

研究还发现，京津冀之间的政策和制度不衔接，容易产生跨界污染转移，不利于京津冀大区域产业结构的整体提升和供给侧改革。常纪文介绍，京津冀地区三地作为单独的省级行政区域，其环境保护等方面的制度体系是根据各自实际情况制定的，比如北京、天津经济较为发达，环境状况比河北相对好一些，其大气环境监管制度相对比河北更严格一些。

常纪文说，从京津冀地区整体区域内来看，三地有三套相对独立的制度，这就导致京津冀地区三地在大气环境保护上不能有效合作。但是大气污染物在三地上空扩散，由于京津冀地区三地管理制度的不衔接，就会导致污染物向监管比较松的地方转移，不利于京津冀地区大气环境的整体保护。如排污费征收标准方面，北京和天津都进行了较大幅度法上调，河北省出台《关于调整排污费收费标准等有关问题的通知》，至2020年分三次上调排污费标准，与京津两地存在较大差距，在京津冀地区交界地区，易造成排污企业的转移，不利于京津冀大区域产业结构的整体提升和供给侧改革。

“权利义务相互匹配才公平，才能促进一项工作的有序进行。”常纪文说，但是在实践之中，常常会面临对区域大气污染防治贡献较大的地方与贡献较小的地方承担相同义务，或受益的地方与受损害的地方承担相同权利的情况，这无疑会打击贡献较大或受损害的地方防治大气污染的积极性，从而使得区域大气污染防治工作停滞。

常纪文认为，有必要通过制定《京津冀地区大气环境保护条例》，针对京津冀地区大气环境保护规定具体的权利义务，权责明确才能更好的实现目标。“在这部专门的条例中，还应对京津冀地区区域内的大气环境跨界补偿进行具体规定，尽快建立京津冀地区生态补偿制度。”

常纪文对《第一财经日报》记者表示，目前中国的环境立法，无论是综合性基础法，还是大气污染防治、水污染防治、噪声污染防治、固体废物污染防治、水体保护、森林保护、野生动物保护、草原保护等以保护对象来分类的专门立法，以及《环境影响评价法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等以环节管理来分类的立法，都基本具备。下一步，中国的环境立法应当进入实用主义立法的时代，既细化上述法律的规定，也针对具体问题构建具体的体制、制度和机制。

常纪文认为，《京津冀地区大气环境保护条例》制定后，京津冀地区可以依法结合自己的大气条件，集中资金和资源等力量，开展供给侧改革，开展兼并整合，发展自己的优势性工业，支持低碳低排放的企业，采取基础改造，引进新工艺，减少污染物的排放，减少传统化石燃料的消费。下一步的工业规划，包括整个工业的优化，应该立足于京津冀地区一体化的大格局来考虑，形成区域之间优势产业互补、利益最大化的局面。