首席评论丨万亿PPP项目 新一轮投资发力点?

嘉宾介绍

金永祥——大岳咨询有限公司总经理

大岳咨询公司总经理兼大岳研究院院长，著名城市开发顾问。中国工程咨询协会理事，中国招标投标协会理事，中国财政学会PPP专业委员会常务委员。多来年力主PPP模式和规则的设计和推广，以及PPP合作项目政策的研究制定。曾参与财政部全部三批PPP示范项目的评选过程。

王长勇——长平经济研究所执行所长

长平经济研究所执行所长，长平经济论坛联合创始人。重点研究宏观经济和政策、公共财政和预算改革、税制改革、社会保障制度、国企改革、政府债务管理等。

新闻背景

10月13日，财政部官网公布了第三批政府和社会资本合作(PPP)示范项目。包括北京市首都地区环线高速公路(通州—大兴段)等516个项目，被作为第三批PPP示范项目，计划总投资金额达11,708亿元。与前两批相比，第三批的示范项目，无论是在项目数量还是计划投资额上，都有大幅增长。另外，通知中要求，示范项目地财政部门和相关行业主管部门，依法择优选择社会资本，鼓励同等条件下优先选择民营资本，并且特别规定了三批示范项目完成采购的具体时间，积极推动示范项目按期落地。伴随着示范项目的不断推进，PPP已经成为我国经济活动中的一个新热点。

观点提炼

这一轮PPP示范项目有何新亮点?

金永祥：实际上这一轮推PPP，国内推出来的PPP跟国际上规范的PPP差距非常大，是有中国特色的PPP，我们做这个PPP的意义，最主要是把市场机制引入到我们经济活动里面，把这个市场机制引入到我们传统的垄断行业里。所以我觉得这次引进PPP，有可能是一场非常深刻的社会变革，它让这些地区的市场经济更扎根于整个社会里去，我觉得对社会来讲是一种转型。未来呢，人们的思维方式，人们的行为方式，可能都会发生变化，我觉得这是PPP本身所可能带来的一种效果。

有观点认为，2016年下半年到2017年的经济增长将主要通过PPP引擎来拉动，您同意吗?

王长勇：肯定会起作用，这个是很明显的。现在在经济下降的情况下，民间资本投资太低了，今年还有一个补短板，公共服务是一个短板，三者合一，我对PPP还是比较乐观的。

文字回顾

主持人：各位好，欢迎收看首席评论。

自从2013年我们推广PPP到今年以来，PPP项目的落户和落地都在加速，投资完成额仍然有较大的上升空间，近期财政部推出的通知也进一步显示了推动PPP的力度，新一轮PPP的发展方向如何又该警惕哪些风险?

10月13日，财政部官网公布了第三批政府和社会资本合作(PPP)示范项目。包括北京市首都地区环线高速公路(通州—大兴段)等516个项目，被作为第三批PPP示范项目，计划总投资金额达11,708亿元。与前两批相比，第三批的示范项目，无论是在项目数量还是计划投资额上，都有大幅增长。另外，通知中要求，示范项目地财政部门和相关行业主管部门，依法择优选择社会资本，鼓励同等条件下优先选择民营资本，并且特别规定了三批示范项目完成采购的具体时间，积极推动示范项目按期落地。伴随着示范项目的不断推进，PPP已经成为我国经济活动中的一个新热点。

主持人：欢迎两位的到来。在这次第三批的项目当中，我们发现从数量和投资额上来说都是远远超过前两批的项目，金老师您认为政府是出于什么样的考虑?

金永祥：PPP从2013年大规模推出到现在的发展速度非常快，在过去的两三年时间里，每年大概都以100%甚至200%的速度在发展，PPP已经成为我们经济形式里面重要的组成部分，想让PPP发挥作用，怎么才能保证PPP成功?我觉得是现在政府最关心的问题。这次推进的量比较大，我觉得首先还是要保证打造一些规范的PPP，为其他PPP做出一个样本，只有这个样本好了，那整个PPP才能够好，所以这就是首先一个可示范项目的示范意义。

除了示范意义以外，现在经济形势不是很乐观，面临着很严峻的稳增长的形势，我们如果样本很少，对稳增长作用就不会太大，那就要求推出比较多的PPP项目，所以这次的量比较大，从这个意义上讲已经超出了示范的意义，它应该是稳增长的意义。

第三一点，就是PPP项目的规范意义，因为市场热起来以后，就各路人马，各种资源都转向了PPP，在这种情况下，政府怎么把控PPP，就非常的重要，怎么把控?只有自己能够监督和管理的项目最容易把握，这些项目做成了会给其他项目起一个好的带头作用，能够使PPP实现政府要达到的目的，这次财政部邀请了另外20家中央部委一起来做PPP，主要总结了前两批的经验教训，前两批的PPP示范项目都是财政部自己主导的，自己主导有优势，从财政角度把控比较好，但是涉及到很多行业的因素需要考虑。这次把其他部委拉进来，有一个好处是什么?就是把各个部委的诉求考虑到项目里来，这样就使这个PPP能够更接地气，这样对提高PPP的质量会很有帮助。

主持人：所以您的看法是样本多一些，示范意义更强一些，同时保证稳增长，同时您提到了对这批PPP的期待，同时还注意到政府这么大力度推动PPP，会不会也是因为和财政支出有关呢?今年预算内的财政力度已经近乎接近了天花板，有一张图大家可以看一下这个趋势，这个是不是也是为了给我们这些投资寻找一些新的支撑点呢?

王长勇：对，刚才金总讲的，PPP是从2013年开始发展到现在，第一它自己这个项目推进的过程达到这个过程，由试点到示范，我们国家推动一个事情是多个因素，在这件事情推出力度比较大，确实跟我们财政支出有关，为什么呢?因为我们去年政府判断今年的经济增长会面临着一个比较大的压力，去年的时候我们财政后半年在11月12月的时候就开始已经支出今年的资金了，之前两年也有，但是去年是力度特别大。所以我们就看到今年一季度二季度的时候政府支出和对固定资产投资拉动特别大，我们看到在前半年的数据里面政府投资是直线上去，占的比重比较大，所以对一季度二季度完成经济增长6.7，机械投资起了很大作用，机械投资政府预算起了很大的作用，我们把全年的钱花在钱两个季度的比重比较高，往年财政是收的多花的慢，今年是一个反常态。我们财政预算盘子是定的，前半年花的多，后半年就下来了，经济增长后两个季度还是有压力的，我们看到10月份PPP赶紧上去，当然还有一个问题我们9月30号20多个是对房地产限购，我们需要一个东西续一下，PPP加紧加快力度。当然我觉得主要还是PPP的发展阶段过程，它成熟和推动需要加大一个速度。

主持人：不管是主观因素和客观环境都造成了我们现在需要发展这么大批量的第三批的PPP示范项目，金总您是参与了一二三批所有整个过程的评选，您给我们简单总结一下PPP第一、二批的状况，以及我们这个第三批会有哪些新亮点?

金永祥：我参加了2014年第一批示范项目的评审，2015年第二批项目的评审和今年第三批示范项目的评审，能够感觉到现在PPP在蓬勃发展，在第一批示范项目的时候，财政部两次征集项目，到最后勉勉强强选择了30个示范项目，这看得出来无论是政府方还是社会资本方积极性都不高，大家对PPP的理解都非常有限，还在观察，甚至很多人就不相信这个事情。到第二批示范项目，也就是2015年的时候，很明显有一部分地区积极性就很高了，像河南、内蒙、云南等几个省份，推出了大量的项目，河南推出了200多个项目，在全国征集了780多个项目，在这780多个项目里最后财政部选择了206个项目。第三批示范项目，应该说财政部早早感觉到地方政府的热情普遍提高了，现在就是为了减少工作量，为了控制质量，要求每一个省报的项目不能超过50个，在这种情况下，最后报上来的项目1100多个，在1100多个项目里选了500多个，基本占了一半。从这个比例能够看得出来，现在成熟的项目越来越多了，所以第三批示范项目第一个特点就是质量提高，文件的质量提高了，前两期评审的时候好多基本信息找不到，或者找到了不知道写的什么，第三批示范项目基本上信息量很大了，总结量很大。

另外一个特点是什么?比较多的聘请了中介机构，一千多个项目里我们看到没有请中介机构的很少，运作项目的专业化在提高，就是说不再不是政府自己编写文件了，基本上是专业机构来做专业的事，把它编写，这样就使整个PPP的质量有所提高。

第二点就是我想谈的一个特点是什么呢?就是PPP是政府和社会资本合作，是政府方和社会资本方，从项目申报情况来看大家的积极性都很高，非常高，不仅仅是地方政府在申报项目，实际上有些社会资本方也在推动着政府推项目。所以两方的积极性现在基本都推动起来了。

第三点就是行业分布更广泛了，这次报上来的项目有些不一定选得上，但是有很多冷门的项目都有了，比如像监狱、殡仪馆，常规的学校、道路、医院就很大了。值得一提的特点我们现在推新型城镇化，新型城镇化里面两大战略项目，现在在这里面占的量比较多，一个是海边城市项目，一个是地下管网项目非常多。

主持人：所以您总结的亮点比较多，首先数量上多很多，而且申报的材料质量有所提升，中介也加入了，王老师的观点呢?您觉得这些亮点背后提现的政府和民间资本的态度发生了什么变化?

王长勇：大环境我想，我们原来的投资里面，政府和国有企业基本上政府投公共事业，国有企业投垄断行业，民营企业基本在竞争性领域，现在我们想提高民营企业的投资，但是民营企业是在去资本去投资，因为竞争的原因，包括制造业现在全球贸易，民营企业有很大的资本量，制造业现在潜力不大，复苏比较慢，还有美国的制造业在回流，资金很大，流向一些资本行业，政府不希望在资产市场做，把它引导到这些市场。再一个政府还有一个大的目的就是把债务率降下来，现在面临的问题，我们原来在这方面没有经验，第一没有像法律服务合同，还有技术、经验，还有就是机构的配合，这些机构特别少，中介机构比较专业但是比较少，政府本身里面的人员素质或者知识、能力建设也跟不上，这两年有些完善。还有一个我们国家法律也不完备，那么在这个情况下民营企业本来就有观望，再一个法律不明确自己不敢进来。这一段时间包括各部门的能力建设也好，法律准备也好，我觉得有一些基础性的内容出来，市场也看到了政府的决心，资金回报率也在下降，这个多种融资聚合，刚才提到地方的积极性上来了。

主持人：您提到民营资本，我们也知道之前民营资本的状况是处于断崖式的下跌，我们知道非常关键的因素就是吸引民营资本，那就是回报率的问题，我们看到PPP之前的发展过程当中，感觉这个回报率并不是很高，这一轮我们该更加有效吸引民营资本?

王长勇：民营资本投资，在市场投资哪一方面，资金不一样，有些类型是追求长期的回报，稳定的收益，有一部分资金会进入这里面，这里面第一是政府要守信不违约，另外有一些动态调整，PPP项目回报期都是10年20年，非常长，地方政府也有一定的决心保证，就是民营资本有些资金永远不会进来，有些资金有这样的需求。还有股份制的保险资金也是愿意进来，这个量非常大，它要求稳定的回报，但是并不一定很高。这一点需要这些项目设计好框架，把这部分资金引进来，我们也不可能说把所有资金引进来，从国际上来看第一有一个范围，有一个比重，比重不一定很高，现在中国比重太低，这个还是有很大的空间。

主持人：在PPP实施过程中，确实遇到了很多问题，法律法规不健全就是很大的问题，造成了假的PPP问题，或者政府不诚信，这个问题现在解决得怎么样?

金永祥：应该说大家对法律法规给予了太高的期待，实际上PPP推进到今天，最主要的问题不是法律法规的问题，因为我们每年现在都推大量的PPP项目，而且每年都在成倍的增长，现在没有因为政策法规的问题影响做PPP，现在做PPP最大的问题可能是改革，就是我们影响PPP推进的一些体制机制问题需要改革。比方说金融体制改革，现在我们PPP是一个长期任务，长期的目标，一般都希望20年、30年甚至希望更长的时间，因为基础设施投资大回报低，需要长周期，政府的目标是长期的。但是各种角色的行为是短期的，因为我们政府有任期，他只考虑几年的事，下一任不管。社会资本方呢，好多都是搞施工的，搞施工也只想赚施工的利润。我们现在的金融机构都希望贷款期限别超过10年，整个10年可能就会受到影响。现在的问题我们必须进行改革，目标和行为要一致，有长期的目标，必须得有长期的行为，这样PPP才能顺利推进下去。但这个不是政策和法规，不是力度可以解决的，是需要我们扎实推进。

另外一个，比如很重要一项工作，PPP项目好和坏，成和败取决于什么?取决于我们前期工作质量的高和低，前期工作做好了，没有隐患，后期就可以顺利推进，如果前期很粗糙，后期问题一定很多，全国都推PPP，如果前期工作不重视，后期工作很可能成为烂摊子，这种观念怎么转变?这个不是法律能够解决的，它也同样需要改革我们现有的一些观念，一些体制性机制性的问题，这样才能保证PPP项目往前推进。

主持人：所以您认为推进PPP项目主要还是改革，我们推进的过程当中会遇到很多问题，我们先进一段广告，回来之后接着聊。

欢迎回来。我们发现在申报的过程当中，发现云南、贵州这些西部省份的申报项目是很多的，因为这些省份的交通基础设施确实有一个很大的发展空间，但是不可否认这些省份的债务也是比较高的，这些项目也是比较长周期的，就会存在不确定性的风险，我们怎么避免这个风险，或者您怎么看待?

金永祥：实际上这一轮推PPP，国内推出来的PPP跟国际上规范的PPP差距非常大，是有中国特色的PPP，所以外国人并不认为我们是PPP，但是我们做这个PPP有没有意义呢?有意义，最主要是把市场机制引入到我们经济活动里面，把这个市场机制引入到我们传统的垄断行业里，但是在这方面哪做的好呢?实际上传统垄断行业里面管的好的是上海、江苏、浙江发达地区，但相对中西部地区、北部地区，这方面意识比较弱。所以我觉得这次引进PPP，有可能是一场非常深刻的社会变革，它让这些地区的市场经济更扎根于整个社会里去，我觉得对社会来讲是一种转型。未来呢，人们的思维方式，人们的行为方式，可能都会发生变化，我觉得这是PPP本身所可能带来的一种效果。

但是对于东西部地区，确实像刚才王所长所说的，中西部地区、北部地区缺钱，那么缺钱是不是一定要PPP呢?PPP是其中一种方式，现在国家推PPP，他们要抓住这种机遇，抓住这种机遇在任何的过程中可能还会有这样那样的问题，前段时间有的省份保函被取消了，这个问题出现怎么办呢?要规范，未来还是要通过改革解决问题，因为中西部地区跟省级财政、中央财政有关系，怎么建立新型的政府之间的关系，推动经济发展，使PPP能够健康往前走一步，我觉得是下一步改革里面非常重要的任务，如果没有这个，好多问题解决不了，中西部地区的这些官员永远是等，等中央给钱，现在是什么?靠机制来解决。

主持人：还是机制问题，现在网上也有评论在说，2016年下半年到2017年经济增长点可能就要靠PPP来拉动了，王老师您是怎么看?

王长勇：对，肯定要起作用，这个是明显的，我们讲去年的股市给经济增长贡献很大，今年我们的方式贡献很大，9.30以后就是一个转折点，9.30以后有两三个月的惯性，但是我觉得不叫拉动，这叫托。这是多目标的，现在在经济下降的情况下，还有资本投资太低了，今年有一个补短板，补短板一直没有谈，现在看起来民营资本在走，第二公共服务是一个短板，现在需要经济增长托底，三者合一，我对PPP还是比较乐观的。但是说拉动肯定拉不上去，就是往下别降的太厉害，刚才谈到了大形势，做PPP我觉得相对容易一些，我们PPP项目有一个基本的要求就是有现金流的，第一有一个大的范围，在上海比如水费涨了一块钱，上海市民不会抱怨，但是中西部稍微涨点价压力就很大，对政府在不同地区推PPP，中央政府、省级政府、市县政府的压力不一样，最近财政部调查2014年底以后的债务问题与PPP的快速拓展有关，希望把公共设施建起来，但是不希望用借债的方式，把这个债甩到政府头上。

主持人：金总您是什么观点?

金永祥：我觉得PPP可以解决新型城镇化里面的很多问题，就像刚才讲到的海绵城市，地下管网，这也是补短板，因为是我们以前城市化过程中留下了很多问题，地下设施缺，配套设施缺，环保设施缺，PPP可以补短板。但是从拉动经济的角度讲，可能有作用，但是不能完全期待PPP解决我们经济下滑的问题，因为今年我们预计能够落地的PPP项目在1万亿左右，这1万亿很明显是不够的，但是长期来看PPP的作用可能越来越大，2013年我们估计PPP全国量也就一千多亿，2014年到两千多亿，2015年五千多亿，今年有一万亿，所以预测下去明年规模更大，也看到了示范项目，地方政府还在推。所以PPP未来的作用会越来越大。

主持人：好，谢谢两位。