PPP将成保增长重要力量

2013年以来，在政策的大力支持下，PPP模式得到了快速的发展。根据财政部公布的最新数据，截至2016年9月末，财政部两批示范项目232个，总投资额7866.3亿元。其中执行阶段项目128个，总投资额3456亿元，落地率达58.2%。

从全国情况来看，地方PPP项目需求继续增长，9月末全部入库项目10471个，总投资额12.46万亿元。其中已进入执行阶段项目946个，总投资额1.56万亿元，规模可观，落地率26%。

PPP的含义

PPP的英文全称是Public-Private Partnership，中文直译为公私合作合伙关系。在国有经济占比不高的国家，除了政府出资之外，PPP模式吸引的主要是私人资本。针对我国的实际情况，除了政府出资之外，还存在大量的国有企业，这也是公共投资的一个重要资金来源，因此PPP中的第二个P的含义要比私人资本的含义要宽泛，不仅包括私人资本，也包括国有资本，考虑到这种实际，把第二个P翻译为社会资本可能更为准确。

实际上，这种界定在财政部和发展改革委的相关文件中都有强调。财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中，将PPP界定为政府和社会资本合作模式，该模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常做法是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作。而发改委在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》也明确表示，政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

PPP并非基建投资的主要模式，而仅仅是作为传统交付模式的一种补充，其推广和使用应秉承效率原则，仅在能够更好地实现物有所值的情况下才得以应用。从国外经验来看，PPP在基础设施建设投资中的比例也只占一小部分。即使是PPP模式运用较为成熟的英国和澳大利亚等国，PPP投资在基建投资中的占比也不超过15%。

另外，也并非所有基建项目都适合PPP模式。如国防、公共安全、秩序以及政策和法规等纯粹的公共物品，具有非排他性和非竞争性，不适合于PPP模式。同时，由于PPP项目一般周期较长，还会面临政策的不确定性问题。如果与其他模式相比，PPP模式的交易成本过高，同样也是不适用的。

PPP的作用

PPP对助力保增长发挥重要作用。从规模上看，目前进入落地阶段的PPP项目的投资额已经达到了1.56万亿元，落地规模非常可观，有效支撑了我国基建投资。从项目分布上看，市政工程、交通运输、片区开发等3个行业的项目数和投资额分别占入库项目总数、总投资额的53.7%和68%，而这些领域正是我们保增长的重点领域。

从2017年的经济形势来看，房地产销售和投资面临下滑，叠加高基数效应下汽车销售回落的压力，预计基建投资仍然需要承担起保增长的重任，而PPP也将发挥更重要的作用。PPP目前已经进入到了加速落地期，今年前9个月全部入库项目总投资额12.46万亿元，除已进入执行阶段的1.56万亿元投资额，将有大量的储备项目在明年进入落地阶段，因此，2017年PPP落地规模也将进一步增加，将成为保增长的重要力量。

除了发挥保增长的作用，事实上PPP模式更重要的意义可能在于转变政府职能和激发市场活力。一是在准公共物品领域，具有排他性或者是竞争性的部分，是可以通过市场化的机制来提供的。这些是政府管制可以逐步退出的领域，PPP模式则是一种解决准公共产品市场化供给的机制。二是PPP模式也可以借助市场的竞争机制，并利用社会资本的专业化优势，提高公共物品的服务质量和效率。同时，还可以引入市场化的监管机制。三是通过PPP模式，吸引社会资本参与，可以更好地匹配投资和储蓄的关系。一直以来，我国都存在着高储蓄的现象，而受制于政府对诸多领域的管制，社会资本却缺乏有效的投资渠道。而PPP模式则可以把社会资本的储蓄有效地转化为准公共产品的投资。

PPP领域的潜在风险

PPP模式的快速发展，恰逢中国经济下行、地方政府债务显现的窗口期。鉴于PPP模式对于保增长以及转换政府职能等方面的积极意义，全国正大力推广PPP项目。而地方政府出于保增长的需要，倾向于将PPP作为减轻财政压力、扩大投融资需求的手段。有的地方政府则通过给予社会资本超过其风险收益比的高回报的方式吸引社会资本进入，以达到融资的目的。

但是PPP在国内真正发展的时间并不长，面临着经验不足、缺乏专业化的人才和中介机构等问题。而PPP项目交易结构比较复杂，项目全生命周期管理包括识别、准备、采购、执行和移交5个阶段，涉及到一系列复杂的合同文本。此外，我国关于PPP的立法以及配套的土地、金融和价格政策等方面尚不完善、退出机制也不健全。因此，推行PPP的过程中应注重防范潜在风险，秉承成熟一项推行一项的原则有序推进。（本文为国家开发银行研究院、申万宏源证券研究所撰文）