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金融监管架构改革呼声日甚:构建央行+“金监会”双峰模式

第一财经APP 2017-01-08 16:20:00

作者:张菲菲    责编:石尚惠

监管架构由现在“一行三会”的扁平化结构过渡到央行+“金监会”的“双峰”形态组织结构,监管重点应从资本监管为主逐步转入资本监管与透明度监管并重。

自2015年股灾以来,金融分业监管问题逐渐暴露,有关金融混业经营时代的配套金融监管改革呼声不断。

1月7日,围绕“中国金融监管改革”这一主题,在2017年度中国资本市场论坛上,与会嘉宾进行了热议。

论坛主办方中国人民大学金融与证券研究所在年度研究报告中建议,监管架构可由现在“一行三会”的扁平化结构过渡到央行+“金监会”的“双峰”形态组织结构,监管的重点应该从资本监管为主逐步转入资本监管与透明度监管并重。

金融结构生变 监管仍停留分业时代

上述年度报告显示,中国金融结构(主要指金融资产结构)正在缓慢地发生趋势性变化。在社会金融资产中,证券化金融资产的占比在巨大变动中呈现上升趋势,在商业银行体系内表外业务呈强劲的上升趋势。

中国人民银行研究局市场处处长杨娉表示,以前我国是以银行体系为主的金融体制,大量的信用是通过银行体系放出去的,银行体系原有的监管可以覆盖。而由于金融创新,很多银行开展大量表外业务和委托非银行业金融机构进行信用的扩张,导致现有金融监管体系的M2指标看不到这些变化,游离在监管指标之外。

中银国际研究公司董事长曹远征表示,按照传统的监管理念,一种是以银监会为代表的监管理念,即资本充足率监管:如果是资产负债表吸收风险,最重要的是资本;如果出现风险是因资本不足,追加资本是最重要的。第二种监管以证监会为代表,其中最重要的是风险披露,把风险原原本本的说出来。

“监管不仅仅是政府行为,监管体制变动还要根据市场的变动而变动。”曹远征表示,上述传统监管理念在分业经营时可以良好发挥作用,但现在中国金融体系正在发生变化。

一个变化是金融结构正在发生变化。中国的金融机构理财产品开始脱离资产负债表又没有彻底脱离,中国经济正在发生转型,混业产品形态已经出现,已经有证券公司做资产负债表的业务,银行开始做资本市场业务,但监管体制还是坚守原先的分业监管。

前述报告也称,金融结构的变化导致金融风险的来源发生重大变化,金融风险的性质和结构亦会发生重要变化。在金融风险中透明度风险快速上升,资本不足风险仍然严峻,但权重下降是不争的事实。

中国人民大学副校长、金融与证券研究所所长吴晓求表示,风险结构的变化,体现在透明度的风险表现更加明显,而实际上原来的监管模式设计并没有把透明度风险的监管放在特别重要的位置上。

曹远征还表示,中国金融正在发生的另一个变化是,利用杠杆融资来做资本。当前杠杆融资是资产负债表的业务,由银监会监管,资本市场的变动是归证监会监管,这一监管体制需要改革。

“未来中国金融体系的风险将会由资本不足的风险,过渡到资本不足和透明度不足并重时代的风险,这个时代已经开始来临。”吴晓求说。

在曹远征看来,改革的核心是发展,发展的趋势是将资产透明化。因此,金融监管改革方向是透明化,这是未来中国监管体制的转变方向。

建立现代金融监管框架

国家主席习近平在“十三五”规划建议说明中指出,加强统筹协调改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。

对于建立现代金融监管,北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐表示,现代金融除了货币市场以外,重要的是资本市场,除了股票、债券以外,还有衍生品市场、影子银行、民间金融、互联网金融、混业经营、控股公司等形式。

相较于存贷汇的传统金融,现代金融是非常广义和复杂的,它的风险不仅仅是信用风险,可能更重要的是市场风险。金融风险的新特点要求监管理念甚至监管机构都要发生变化。

众所周知,目前中国金融监管体系构建起了中国人民银行和银监会、证监会、保监会的“一行三会”监管体制。对此,曹凤岐表示,一行三会在一定时期是中国金融发展的必然产物,对当时分业经营、对金融稳定起了很大的作用。

“但是目前一行三会的监管体制已经不适应需要了,银行业、保险业、证券业实际上已经混合经营,控股公司也出现了,互联网金融的出现完全打破了银行、保险、证券的界限。”曹凤岐说,在这种情况下出现了边界不清的问题。

他进一步指出,现在的一行三会缺乏统一监管机制,分业监管容易产生监管的真空和监管套利、易导致重复监管增加监管成本,很难实现金融混合经营和金融控股公司发展监管的需要,对金融创新和互联网金融等很难进行有效监管。

结合中国台湾地区的金融监管经验,台湾大学金融研究中心主任黄达业表示,建立金融监管一元化存在必要性,在银行、证券、保险三者中要协调监管,至少有统一的全权单位来处理。

中国银监会审慎规制局副局长王胜邦表示,解决金融体系内部复杂性问题或是同质化问题,一行三会应加强合作,制定共性的监管标准,监管者要更加有所作为。

构建“双峰”形态监管架构

既然金融监管职能改革已经在学界、业界达成共识,在现有的一行三会基础上如何建设现代金融监管框架?目前主要有两种观点,第一种是主张恢复由央行大一统监管的格局,撤销三会合并到央行中去,由央行统一进行监管;第二种是合并三会,成立新的金融监管机构与央行共同监管,形成“双峰”监管模式。

对于这两套方案的实操性,在曹凤岐看来,第一种主张存在很大问题。理由是,当初三会从央行系统分出去是因为金融市场突出化,央行无力监管,现在金融体系比原来更复杂,三会监管职能再回到央行,央行宏观微观调控的能力存疑。

结合中国的现实情况,曹凤岐表示,三会都是部级单位,把它们降至局级、变成央行的下属单位,实际上是削弱监管部门的权力和权威,且合并很难操作。因此,如果把三会取消不仅是历史的倒退,而且可能造成监管职能新的纷扰。

为此,曹凤岐建议合并三会,在此基础上建立中国金融监管委员会(下称“金监会”),和央行形成“双峰模式”共同监管。“金监会”直属国务院,除了央行监管的货币市场和外币市场以外,其他所有的监管由“金监会”进行,甚至可以下设金融稳定委员会、金融审慎监管委员会、投资者保护委员会,按照职能进行监管。

对于中国金融监管改革的逻辑,吴晓求还具体指出,改革的基本要素基于上述风险从四方面进行:

第一、监管模式上,实现微观审慎监管与宏观审慎政策的协调和功能的一致。

第二、监管架构上,如果保留现在的一行三会模式,监管的重点、监管的功能则要发生重大的变化。建议由目前扁平化的结构调整到“双峰”模式,央行主要负责宏观审慎政策制定、实施和监控,这是金融体系稳定的保证;同时,可考虑成立“金监会”,加强跨市场的风险协调能力,包括资本不足风险和透明度不足风险,这是金融体系稳定的前置监管。

第三、监管的重点应该从资本监管为主逐步转入资本监管与透明度监管并重。

第四、监管的方式应该从传统监管走向智能监管与传统监管相结合,并逐步以智能监管为主。智能监管要重视金融的基础设施建设,中国金融基础设施建设还不足,云计算、区块链的技术将会使中国金融监管走向智能监管,智能监管是以大数据为前提的。

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