四十年减贫扶贫路

自上世纪70年代末，中国反贫困之战便拉开帷幕。经历了近40年的减贫之路，扶贫对象、扶贫标准、扶贫政策进行了数次调整。从“片区”到县、到“整村推进”，再到精准到户，扶贫政策呈现出从面到点的变化路径。

按照中央统一部署，到2020年，我国现行标准下农村贫困人口将全部脱贫，提前10年实现联合国《2030年可持续发展议程》所确定的减贫目标。

脱贫最快那8年

1978年是我国农村改革开始的时间。此后到1985年的8年间，是中国贫困人口减少最快的时期。人民大学教授汪三贵认为，这一减贫现象的主要推动力来自于农村改革和农村经济的发展。

同时，这一周期内，我国的收入分配制度比较平等。1978年，中国农村居民的基尼系数只有0.2124。到1985年，已经提升至0.3042。到2008年，该系数一度攀升至0.491。

在收入分配比较平等的前提下，当时农村改革通过联产承包责任制，把土地分给每家每户。1985年，粮食和棉花的统购改为合同订购，放开了猪、牛、羊、水果、水产品及蔬菜等农副产品价格，实行市场调节，增加农户的生产积极性。

通过一系列的综合性农村改革推动经济发展，这一阶段里农村经济和农民收入飞速增长，农村贫困大幅度下降。

从效果上看，1978年至1985年是高速增长阶段。农村改革为农民收入增长带来了强大动力，短短8年间农民人均纯收入由1978年的133.57元增加到1985年的397.6元，增长2.98倍，年均递增16.88%。

没有解决温饱问题的贫困人口由1978年的2.5亿下降到1985年的1.25亿，每年脱贫的人数达1786万。

这期间，国务院还发布了一份重要文件——1984年9月，划定了18个需要重点扶持的贫困地带，国务院颁布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。

“这个阶段并不讲扶贫，而是讲改革开放、发展生产，普遍性地实现经济增长、收入增加，从而摆脱贫困。此后，扶贫工作从广义的扶贫逐渐转变为狭义的扶贫。”中国农业大学人文与发展学院教授李小云向第一财经1℃记者表示。

“扶贫办”来了

从1986年到1993年，是我国有针对性、大规模扶贫政策逐渐形成并实施的阶段。

1986年，中国成立了专门的扶贫机构——国务院贫困地区经济开发领导小组。国办发〔1986〕39号文显示，上述领导小组的基本任务是：组织调查研究;拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划;协调解决开发建设中的重要问题;督促、检查和总结交流经验。小组下设办公室(下称“扶贫办”)，负责办理日常工作，设在当时的农牧渔业部。

1986年6月10日，国办转发了该领导小组第一次全体会议纪要。纪要称，据有关部门调查统计，全国农村人均年纯收入在200元以下的约有1.02亿人，占农村总人口的12.2%，其中150元以下的3643万人，占4.36%。

“对于人均年纯收入150元以下的连片贫困区，由省、自治区、直辖市负责，适当集中人力、财力、物力，采取有针对性的特殊政策和措施，一片一片、一批一批地改变面貌;对于零星插花的贫困乡、贫困村、贫困户，由所在县负责，加强领导，采取重点扶持、互助互济等相应的措施。”上述领导小组第一次全体会议称。

1986年，我国制定了国家贫困线认定标准，为农民人均纯收入206元。

与此同时，中央政府还第一次确定了国家贫困县标准：1985年年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县;对民主革命时期作出过重大贡献，在海内外有较大影响的老区县，给予重点照顾，放宽到年人均纯收入300元。根据这一标准，全国确定了328个国家级和370个省级贫困县名单。

“尽管从1978年到1985年通过改革大规模减贫，效果很好，但是一些比较偏远地区、少数民族地区的百姓生活依然困苦。但当时国家的能力不能针对每家每户开展脱贫工作，所以选择以区域、以县为单位进行重点扶持。”汪三贵告诉记者。

伴随扶贫职能机构的建立和扶贫标准的出台，包括以工代赈、财政扶贫资金、贴息贷款等一系列的扶贫政策在这一阶段先后出台。

这一阶段，农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%;贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。

“八七”扶贫攻坚

1994年4月15日，国务院引发了一份扶贫的标志性文件，《国家八七扶贫攻坚计划》。

“八七”的含义是：对当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题，力争用7年左右的时间(从1994年到2000年)基本解决。以该计划的公布实施为标志，我国的扶贫开发进入攻坚阶段。“当时标准比较低，这一政策就是为了解决温饱问题。”汪三贵说。

该计划称，20世纪80年代中期以来，国家在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫工作，实现了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。

总体而言，这一阶段大体延续了1986年开始的扶贫政策，同时也做出了调整。比如国家级贫困县的数量328增加到592个;出台了东西对口扶贫的政策，并一直延续到现在;进一步完善了定点扶贫、强化扶贫的监测和评估等。

值得注意的是，除了常规调查之外，国家统计局从1997年开始对国家级贫困县会单独做一项监测，每年抽样5万农户，出台中国农村贫困监测报告。

到2000年底，按当时扶贫标准，农村贫困人口已降至3209万人，贫困发生率下降到3.7%。“八七扶贫攻坚计划”确定的目标基本实现。根据国际经验，当一国、一地区的贫困发生率降至3%时，即可认为已完成减贫任务。

扶贫高标准

从2000年开始，中国每10年发布一个完整的战略——《中国农村扶贫开发纲要》。从2000到2010年的主要任务是要继续解决八七攻坚没有完全解决问题，巩固脱贫的成果。

这一阶段，贫困县“国家队”的分布和名称发生了调整：尽管592个总数没有变，但贫困县指标全部调至中、西部地区，东部地区不再有名额;从2001年开始，改名为“国家扶贫工作重点县”，并延续至今。在保留了592个扶贫重点县之外，又确认了15万个贫困村，成为扶贫的重点。

“长期以来扶贫以县为单位，尽管有效，但是这一方式留下了‘缺口’：不在贫困县内的贫困人口就无法得到扶持，因此除了贫困县之外还确定了15万个贫困村，其中大部分贫困村在贫困县之中，也有一部分在非贫困县。为了扶持贫困村，专门出台了一项政策叫‘整村推进’。”汪三贵介绍说。

贫困是相对的，贫困线标准也在不断调整。

被全世界普遍接受的绝对贫困线是世界银行制定的国际贫困标准, 但各个国家也会根据自己的国情制定本国的贫困线。世界银行在《199年世界发展报告:贫困》中公布了“1天1美元”的国际贫困线标准。到2005 年，世界银行将这一条标准提高至每天支出 1.25 美元。

到2000年底，按当时中国的扶贫标准，农村贫困人口已降至3209万人，贫困发生率下降到3.7%。但是这一标准远低于世行“1天1美元”的国际贫困线标准，只针对这3209万扶贫对象的话，存在范围过窄，覆盖人群不够等问题。

到了2000年，国内首次出现了两条贫困标准线并存：低收入线和贫困线。“1998年就出现了低收入线：880块钱。按照这一标准低收入人群有1亿多人口。但是正式统计并公布出来是从2000年才开始。”汪三贵解释，当时既有低收入人口，又有贫困人口，两类都是扶贫对象。

到2007年，贫困人口还剩下1400多万。在这一情况下，政府在2008年将贫困线取消，原来的低收入线——1196元钱被划为贫困线，相当于提高了贫困县标准。

精准扶贫

2011年，《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》提出总体目标是，到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。在保留592个扶贫工作重点县和12.8万个贫困村的基础上，国家又确定了14个连片特困地区。

14个片区中有630个片区县。片区县和扶贫重点县多有重合，去重合之后，当前的扶贫对象实际上是：14个片区+832个贫困县(片区县、贫困县在内)+12.8万个贫困村。

2013年11月，“精准扶贫”的概念首次提出，此后成为扶贫工作的核心。

李小云认为，经过近40年年的扶贫工作，贫困本身发生了诸多转变：“比如从普遍性贫困转变为集中、特殊性性贫困;从收入性贫困转化为非收入性贫困;从绝对性贫困为主转向以不平等和收入差距为特征的相对性贫困;从深度性贫困逐渐转向以转型贫困为主，比如留守儿童就是农村转型中出现的问题。”

2015年11月27日召开的中央扶贫开发工作会议，作出了到2020年全国所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会的承诺。

“发展到今天，扶贫的战略和政策也应该发生转变，首先应该把致富和扶贫分开。致富是发展问题，扶贫是社会道义问题。现在的扶贫政策把两者混在一起，造成了所谓的‘瞄准偏离’的问题。”李小云对1℃记者表示，真正的穷人应主要依靠社会政策来实现“两不愁、三保障”的要求，而不是经济政策。讲精准扶贫，要优先考虑防止贫困的代际传递问题，保障贫困家庭儿童的教育、营养和健康，解决教育、健康等社会公共服务的均等化问题。

李小云认为，“对贫困人群来讲，最核心的问题是包括医疗、养老在内的社会保障问题，但我国农村社会保障分散在大病救助、低保、合作医疗等项目中，社会保障的碎片化导致单项的支持力度不够，反而降低了托底的能力。因此，精准扶贫需要在顶层设计上做调整，真正要发挥社会保障的兜底作用，实现社会公共服务的均等化是精准扶贫的基础。”