专家谈精准扶贫： 需要稳定实现“两不愁、三保障”

截至2015年底，全国还有14个集中连片特殊困难地区、832个贫困县、12.8万个建档立卡贫困村，贫困人口还有5575万人。国务院扶贫办主任刘永富表示，我国贫困人口不仅规模大、分布广，而且致贫原因复杂，脱贫难度大，是难啃的硬骨头。

“精准扶贫”政策提出已近3年，如何“扶真贫、真扶贫”?到2020年，要确保当前贫困标准下的贫困人口全部脱贫，如何防止个别地方政府的短期行为?贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点，放权的同时如何加强监管?

围绕上述问题，中国人民大学中国扶贫研究院汪三贵教授接受了第一财经1℃记者的专访。

区域扶贫难再奏效

第一财经1℃：

提出“精确扶贫”政策的背景是什么?精准扶贫如何做到“扶真贫、真扶贫”?

汪三贵：

过去扶贫政策采取的是区域瞄准的方式，通过推动贫困地区经济发展，使得该地区的主要经济和社会发展快于全国农村平均水平，从而间接带动贫困人口脱贫;过去贫困人口比较多，相对较集中，因此针对区域的扶贫措施是有效的;与此同时，在过去很长时间里，也没有能力针对贫困家庭和贫困人口进行精准扶贫。

当下，宏观经济环境在发生变化，扶贫策略也需要相应做出调整。

首先，前30多年来我国减贫规模很大。按照国际标准来看，我国已经减少了7亿贫困人口，其中大多数是靠经济增长实现减贫。

但当下经济发展进入新常态，经济增速在下降，意味着其带动减贫作用也将随之下降。另一个更加严重的问题是，相较过去，我国的收入分配更不平等了，也就是说，穷人从经济发展中得到的好处更少。

上世纪80年代，农村基尼系数是0.21，现在全国的基尼系数是0.46，农村的基尼系数0.4，增加了约一倍。

经济发展的增速在下降，同时收入分配制度的不平等程度在加剧。在这一情况下，依靠经济增长带动减贫的效用亦在降低，如果未来继续依靠推动区域经济增长来带动脱贫可能将事倍功半。

此外值得注意的是：区域扶贫政策的确推动了地区经济的整体发展，但是我们长期跟踪调研的结果显示，这种方式导致了在贫困地区内部，非贫困人口受益程度远远高于贫困人口，贫困人口受益反而相对较少。原因在于：以区域为目标的扶贫开发，主要针对基础设施、公共服务等方面，基础设施得以改善之后，经济条件比较好的人能够迅速加以利用提高收入，而贫困家庭往往缺乏这种能力。

因此，以区域开发为重点的扶贫政策针对性不强，过去我们称之为“大水漫灌”。这也是提出精准扶贫的基础。改变这一方式，聚焦到真正的贫困户和贫困家庭，用综合性措施进行帮扶，因户施策，这样才能继续产生积极的减贫效果。

“精准扶贫”是一项艰巨任务

1℃：

精准扶贫的核心在于瞄准到户、到人，但我们知道，贫困人口往往具有分散性、动态性、不确定性，会不会导致精准扶贫的行政成本比较高、工作难度比较大?在实践中，农民收入的具体数字也难以统计，这给精准扶贫提出了哪些挑战?

汪三贵：

进行精准扶贫，组织成本和行政成本要比区域扶贫的方式高很多，这也是过去在地方很难推进精准扶贫的原因之一。

精准识别是精准扶贫的基础和前提，把贫困人口识别出来需要动员大量的人力、物力，逐一登记造册、建档立卡，的确是一项艰巨的工作。

建档立卡是从2014年初开始的，第一次识别出 8962万贫困人口;到2015年年底，还剩下5623万建档的贫困人口。此外，2014年和2015年有3000多万贫困人口脱贫。

根据精准扶贫“回头看”的要求，这一数字也在不断进行动态调整：之前有900多万不符合条件的，被从建档数据库中剔除，同时也有800多万贫困人口应在册却不在册的情况，又补充到数据库中去。比如，广西自治区组织了一次“回头看”，就动员20多万人做这项工作。

精准识别之后，再分析每一户的致贫原因，找出有针对性的措施，这是细致、复杂的工作。

实际要帮扶对象远超统计数

1℃：

按照统计部门的标准，到2105年底我国仍有5575万贫困人口，这一数量是按照什么标准计算得出的?如何保证这一数字的准确性?

汪三贵：

我国的贫困线要根据每年的物价水平进行调整。2015年国家扶贫标准为2855元，这是我国绝对贫困标准。

国家统计局每年都会进行全国农户抽样调查，共调查7万户样本。以人均消费支出为第一指标，同时参考人均收入，统计哪些家庭的人均消费支出低于2855元。这些家庭中的人就认定为贫困人口。

其次，用上述贫困人口除以7万户样本的总人口，得到一个比例，再乘以全国农村总人口，最终测算出目前全国还有5575万贫困人口。

下一步就需要地方政府逐一精准识别了。识别的方法是，首先分配指标。因为统计局的抽样调查数据具有省级代表性，可以相对准确地估算出每个省有多少贫困人口，以此分配各省名额。其后，这一名额再从省一级分配到县一级。由于国家统计局的抽样调查不具有县级代表性，因此这一阶段只能依靠一定的数据基础加上主观判断来实施。

越到基层，数据基础越差。国家统计局的7万户农户抽样调查是由专职人员在全国800多个调查县进行的，不可能对所有农户进行这样的调查，也没有这样的技术力量。

从县一级分配到乡镇或者村一级，就更没有好的数据基础了，更多还是靠经验和主观判断。比如，到村一级后，如果按照统计局的做法，应该知道每一户的人均消费支出，同时了解人均收入。但农民支出和收入数据非常难以统计，不可能依靠地方政府作简单统计。因此，在这个过程中，各地从下而上的统计数据跟国家统计局的数据之间，就会出现偏差。

1℃：

建档立卡的名额是如何产生的呢?到村一级，用民主评议的方式精准识别出贫困户的误差有多大?您提到建档立卡和国家统计部门的数据有偏差，应该如何减少这种偏差，使所有应扶之人得到帮扶?

汪三贵：

我国正在做的建档立卡，到村一级就是按照民主评议来进行的。而民主评议的标准不是按照消费或收入这样的单一指标。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出，“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”(下称“两不愁、三保障”)。这一标准是综合性标准，不是单一标准。

因此，村一级的民主评议是按照综合性标准来进行的，当然全国不同的地方在采用不同的办法来做。比如贵州威宁、宁夏等地方把住房情况、产业和务工情况、家中病人情况等各项标准量化出来，打分排名;还有一种普遍的方式是民主评议：即村民小组和行政村开会讨论、公示、有意见的情况下再进行投票。

基层识别和统计部门的识别标准和过程不一样，因此出现了两个贫困人口的统计数字脱节。按照我们的估算，基层民主评议的方式所识别的贫困户和统计部门统计得出的贫困户能对应起来的情况，大约只有50%。

这一情况给扶贫带来了疑问，究竟精准扶贫要扶哪些人?

国务院扶贫开发领导小组办公室副主任洪天云在2015年10月答记者问时表示：“不论是统计局的7000万(注：国家统计局2014年底的监测公报数为7017万)规模，还是建档立卡的8000万人口，都要脱贫。”

统计局是按照单一指标来统计，但是现在“两不愁、三保障”是综合指标，显然以后者为标准所筛选出来的贫困人口要比统计部门的数字更大，这也就意味着，实际上要扶贫的人，比5557万要高。针对这一问题，中央采取的办法是维持比较大的建档立卡扶持群体。2013年建档立卡约9000万人、2800万户，“回头看”也进行了调整。

这两年有些人标注为“脱贫”了，但是依然在这个数据库中，需要继续观察、继续扶持，因为要让农民可持续脱贫，不是简单的事情。同时，这一数字还要不断进行调整，返贫的人群要立即补进来，如此一来，就会维持一个比较大的建档立卡群体，从而使应扶的人得到扶持，没有别的办法。

不能简单化理解脱贫

1℃：

“确保到2020年当前贫困标准下的贫困人口全部脱贫”。对于这个一目标，地方政府往往被要求提前完成，比如省一级要求2019年完成，层层下推，到市、县一级的任务就更加艰巨了。这样一来，是否可能导致政府的一些短期行为，甚至又出现数字扶贫或者面子工程的情况?

汪三贵：

的确在不同程度上已经出现了这个问题，因为中央要求在2020年实现现有标准的贫困人口全部脱贫，多地又签署了军令状，责任大、任务重;在组织保障上，要求贫困县不脱贫、“一把手”不挪位。因此地方政府有很大的动力尽早摘帽。

但另一方面，脱贫不是一件易事，经过30多年扶贫工作，现存的贫困人口很多都是综合性因素致贫，剩下的都是“硬骨头”，脱贫难度很大。

有的地方政府对脱贫的理解简单化了。比如，有的地方说要脱贫就发低保和补贴，发到贫困线以上去。现在的贫困县完全有能力这样做，20多项涉农资金整合到县级政府之后，平均一个贫困县一年有好几亿的资金。但很显然，这种做法违背了“精准扶贫”的精神。

首先脱贫的标准不仅仅是收入标准，“两不愁、三保障”全部完成才算脱贫。其次，扶贫要具有可持续性。如果今年贫困户靠补贴将收入提高，明年政策一撤依然贫困，这也不叫脱贫。

“五个一批”中的确讲到“要靠社会保障兜底一批”，这是指所有的发展性措施都已经实施，但短期内依然无法实现脱贫的情况下，再由社会保障来兜底。也就是说，兜底只针对一小部分群体，更大部分人是要增强其自身的发展能力，可持续地增加收入和消费支出，系统性地解决医疗、教育、住房问题，才是真正脱贫，不能政策一脱手就返贫。如果地方政府靠补贴去完成脱贫的任务，就是严重走偏了。扶贫的本质，是稳定地实现“两不愁、三保障”。

要防止数字脱贫，需要加强第三方科学、全面评估。不是地方政府说脱贫就脱贫了，也不是说把收入补上来就脱贫了。第三方评估还会评估到底采取了什么样的措施、这些措施是否和贫困户的需求对接上、贫困户的满意度等。这是一套综合性的评估方式，目的就是防止地方政府的短期行为。

现在中央对第三方评估的支持力度很大。同时，很多省里也在进行预评估，其评估标准就是“两不愁、三保障”的综合性措施，而不是单一的收入或者支出标准。

监管机制要适应形势

1℃：

目前我国扶贫资金管理模式是怎样的?过去在基层，关于挪用扶贫资金的案例屡见不鲜，现在“精准扶贫”应该如何规避这些问题?

汪三贵：

为了实现“精准扶贫”，2016年中央下了很大决心改革资金管理体制。

过去，资金跟着项目走，而具体的项目都是上级政府决定的，项目不可能对接每家贫困户的具体需求，很难做到精准;另外，原来的扶贫资金往往通过各部门下发，资金到达地方后也只能在部门内部使用，比如修路的钱只能修路，挪为他用就过不了“审计关”。

因此，原来的资金管理模式已经不适应现在精准扶贫的要求。精准扶贫要求因户施策，而贫困户的情况千差万别，不可能像过去一样从上而下确定资金的使用途径。

为了解决这个问题，2016年在全国三分之一的贫困县试点，将20多项涉农资金在县级政府整合，2017年将在所有贫困县推开。不管资金从何而来，到达了县一级后实现大整合，县级政府拥有资金用途的决定权。这是一项重大改革，涉及好几千亿资金。

资金使用的权力赋予了县级政府，使得地方权责统一。但从现在的实践看，有的地方不敢整合，也不知道如何有效使用整合资金。

原来对扶贫资金管得严主要是防止地方政府乱用，现在资金大整合之后，县级政府的权力更大了。这就要求在放权的同时加强监管。扶贫资金管理体制改革的同时，监管机制也应进行调整。

第一，要公示，所有的扶贫资金要对社会和贫困户公示，公开是监督的基础;第二，动员更多的人参与监督，比如驻村工作队、第一书记、村两委等都要清楚资金的来源和用途;第三，审计部门和财政部门的监督重点是看资金是否都用到了扶贫领域，结合第三方评估，重点考核效果，以结果为导向进行评估和考察，改变过去监督资金使用过程的方式。

产业扶贫

1℃：

在所有的扶贫措施上，产业扶贫是不是最有效的方式?如何看待很多大企业在个别县“重金”扶贫的做法?

汪三贵：

从措施层面，扶贫措施主要还是移民扶贫、产业扶贫、劳动力输出、教育扶贫、健康扶贫和社会保障等。不同的措施针对不同的人群，是否有效取决于是否对接了贫困户的需求。

其中，产业扶贫是必须要做的，而且相当大的贫困人口都要靠产业扶贫的来脱贫。“五个一批”之一就是要通过发展产业和扶持就业脱贫一批。依靠产业带动实现脱贫的比例是最高的，7000多万贫困人口中3000多万要依靠产业发展来带动脱贫。

产业扶贫是一项根本性的扶贫措施，但难度很大。贫困人口在市场化情况下，单家独户参与市场竞争非常困难。比如，有的地方给贫困户发兔子、鸡、羊等来发展养殖，但很快就卖掉或死掉了，这种例子很多。

产业扶贫的核心在于，如何把贫困家庭纳入到现代产业链体系中去。各地都在围绕这一问题进行创新，通过合作社、企业、大户来带动，其中要有很多机制安排，如何把贫困户带动起来。

企业参与扶贫有两个层面：第一是做一个扶贫样本，标准较高，效果突出，但推广的可能性比较小;第二是在面上发展可持续、可推广的模式，这就需要大量企业参与，帮助贫困户进入现代产业链或实现稳定就业，建立互利共赢的利益联结机制。