地方债着重“堵” 也要注重“疏”

种种迹象显示，国务院在堵住地方政府借债“后门”上愈加严格。

近期财政部致函内蒙古、山东等5个省级政府及相关部委，要求核实本地区部分市县违法违规举债担保行为以及金融机构违法违规提供融资行为，并提出严肃处理问责到人，便是明证。而且，随着地方政府债务管理成为分布在各省市的财政部专员办的职责，这意味着地方违法违规举债举债担保将面临常态化监督。

严惩地方政府违法违规举债担保只是堵住地方债“后门”众多举措中的一环。

在最前端的，是国务院对地方政府债务实行限额管理，设定地方政府举债规模“天花板”，总体把控地方政府债务风险。其后，地方政府举债纳入预算管理，通过预算法一整套机制来规范地方政府举债行为。然后，通过地方政府债务风险评估和预警机制，评估地方债务风险，督促高风险地区化解债务。最后，国务院通过地方债应急预案，通过债务风险分级分类处置，包括必要时推出地方财政重整计划，来守住地方债风险最后一道防线。

地方债堵后门成效明显，目前中国地方政府债务率(2015年末为89.2%)低于国际通行警戒值，债务风险总体可控。

尽管如此，一些地方政府仍然违规举债，或为企业举债违规提供担保承诺等。个别金融机构继续为地方政府违规举债提供支持，并要求政府进行担保。“明股暗债”等变相举债行为时有发生，监管难度较大。

全国人大常委会预算工作委员会去年一份调研报告称，由于现行的工作考核评价制度仍然过于强调GDP，导致地方政府举债冲动较难扼制。举债往往给本届政府带来政绩，而偿债责任大多留给下届政府或寄望上级政府救助。这种举债权利与偿债责任相脱节的状况导致有些地方债务风险意识薄弱，“重借轻还”的倾向尚未真正扭转，重当前政绩、轻长远发展，重项目建设、轻债务管理，短期内以需求为导向大量举债，加大了控制地方政府债务规模增长的难度。

这也使得严堵地方债非常必要。至今没有一个地方或个人因为违规举债被问责，也使得下一步问责机制有效建立变得迫切。

大禹治水，堵不如疏。堵住地方债非常重要，疏通地方债工作也不能放松，疏堵结合方能真正化解地方债务风险。

在地方债疏通方面，目前地方政府举借债务只能通过发行地方政府债券，2016年地方政府新增债券额度为1.18万亿元。

政府和社会资本合作模式也是化解地方政府债务，缓解地方融资饥渴的一剂良药。2016年末，各地推出的PPP项目拟投资额已经超过13万亿元，落地项目投资额超过2万亿元。

另外，发行地方政府债券置换存量政府债务，也有利于将隐形债务显性化，并降低地方偿债压力。截至2016年末，地方政府置换债券发行规模约达8万余亿元。

今年在地方债疏通方面仍有不少问题待解决。

比如，在新增债券额度确定和分配上，如何平衡好防风险和满足地方实际需求。

当前地方举债唯一合法渠道是发行地方政府债券，而全国地方政府债券发行额则控制在国务院手中。如果这一额度过高，地方举债过多，可能加大债务风险。而额度过低，满足不了地方政府的资金需求，影响经济发展和民生改善，地方为了发展可能倾向违法违规举债。在地方举债总额度确定好后，国务院如何科学合理地分配到各省级政府，省级政府又如何科学合理分配到市县，达到既控制债务风险，又同时激励和约束地方发展，这是待解决的一大难题。

置换债券虽然有效缓解地方偿债压力，但全国人大调研发现，由于置换债务的期限大都在5年以上，一些地方对债务偿还问题尚没有紧迫感，只希望能够将全部存量债务进行置换，甚至出现了“地方债务已不是问题”的思想倾向。

PPP作为缓解地方融资饥渴的重要举措，但由于操作复杂，地方观念不到位，PPP顶层立法缺失等原因，目前民间资本参与率还不高，部分PPP项目运作不规范，也潜藏风险。

地方债管理各项制度措施仍有待完善，督促地方债务化解工作仍任重道远。