盘古宏观专题报告：雄安新区“产业集聚”应以前车为鉴

2017年4月1日 ，中共中央、国务院印发通知，决定设立河北雄安新区，范围涵盖河北省雄县、容城、安新及周边区域。据报道，新区起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。雄安新区定位为“继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事”。

一、区域定位及产业设置

从位置选择看，北京诸多卫星城生活和工作区域严重错配，导致巨量的“钟摆式”通勤需求。雄安新区选址“既不太远，也不太近”，在避免城市通勤干扰的同时，亦能保护自身产业发展。从自然环境看，作为河北省的重要生态地区，白洋淀是海河平原最大的淡水湖，适宜作为新区的“后花园”。从历史遗留看，雄安新区没有严重的历史包袱，可以视为一张白纸。从空间可扩展性看，北京西南的“京保石”一线地域广阔，后续发展潜力大。北京、天津、雄安，“京三角”拟成为京津冀协调发展的核心区域。

与其他国家级新区相比，雄安新区的定位颇为不同。首先，雄安新区是疏解北京非首都功能的集中承载地，重点是承接北京非首都功能疏解和人口转移。第二，雄安新区将着重突出制度、科技、创业环境的改革创新。在其他新区的建设上，要素聚集并不罕见。很多地区不乏高校迁址、产业搬迁的案例。但是，制度创新，尤其是中央层面牵头的制度创新尝试，应属雄安新区的独有优势。第三，与设立地区“增长极”的目的不同，雄安新区是要将北京一地独大的单极化增长模式转变为多点多极化模式，在“长三角”、“珠三角”之外，再造一个“京三角”。

从产业布局看，雄安新区未来的发展方向应是央企总部的聚集地。结合相关行业的行政事业单位，如各类行业协会、产业要素交易所，变成各行业管理的牵头协调区域。雄安新区一方面有在京高校和研究资源作为人才和技术支撑，另一方面有大量央企作为产业试点，理论上是“产研结合”的完美方式。但是，单纯以行政划拨方式向雄安新区置入创新要素，远远不能保证人才和产业落地生根。作为补充，配套的制度创新必不可少。

从区域协调发展看，雄安新区的发展思路与北京通州区和天津滨海新区已成错位互补之势。在多数产业发展方面，三地各具特色，可以优势互补。但在以建立科技创新中心作为支柱，以及发展金融创新方面，三地势必存在相关要素的协调。

二、规划到实践之路依然曲折

雄安新区从规划到实践之路依然漫长。首先，当地环境问题仍然较为突出。一方面白洋淀无论水体充裕程度还是水质情况都不容乐观;另一方面周边石家庄、保定、衡水、邢台等地空气质量在全国排名垫底。环境治理需求显著。第二，诸多新城发展不力的前车之鉴历历在目。尽管行政力量能够主导资源搬迁，但真正实现区域自主发展，仍然是各经济主体自然选择的结果。

1. 雄安新区面临的环境问题

“水会九流，堪拟碧波浮范艇。荷开十里，无劳魂梦到苏堤。”这是白洋淀在文人眼中的婀娜身影。但实际上，白洋淀无论从水体充裕程度还是水质情况都不容乐观。历史上，共有九大河流汇入白洋淀，史称“九河入梢”。但到今天，一方面上游水库大量建设，使得“入梢”的河流多数断流，另一方面白洋淀天然面积广大，水深较浅，使得每年水域蒸发量惊人。白洋淀如今只能不断依靠上游水库和跨流域补水，才能保证不至干涸。同时，淀内常年水箱养殖造成水体严重富营养化。周边安新县赖以生存的有色金属加工、制鞋行业、羽绒行业也使得每年大量污水排入白洋淀。水体中主要污染物为总磷、化学需氧量、高锰酸盐等(表1)，就是过度养殖和化工排污的最好见证。环保部曾经在2015年对保定市进行过专项约谈，要求当年六月完成治污。

表1：历年白洋淀水质监测报告

数据来源：河北省环保厅

不仅是水质问题，空气质量问题同样不容忽视。在国内各主要城市PM2.5浓度排名中，石家庄、保定、衡水、邢台等地赫然位列全国前十。这些城市均处于北京市未来重要的发展方向“京保石”一线。该地区目前仍然处于产业结构较为落后，高污染、高耗能企业为主的发展阶段。因此，治理大气污染不仅仅需要降低排放，更需要从根本上提升区域产业等级。在成本之外，增强其他方面的核心竞争力尤其重要。但是，区域产业格局的形成并非一蹴而就，去化和转型都需要大量工作作为铺垫。对污染企业如何关停，在业人员如何安置，都将是摆在各级政府面前的重大难题。

图1：河北省空气质量重污染地区

图片来源：百度地图

2.避免新区发展不力的前车之鉴

近十年来，产业新城概念在各地层出不穷。国家级、省级、地市级新城遍地开花。这其中不乏滨海新区等一批成功案例，也不乏曹妃甸等反面案例。雄安新区定位之高，规划之长远，为十年来所罕见。雄安应吸取其他地区的失败教训，以避免重蹈覆辙。

首先，前期发展期望较高，使得巨量基建项目上马。每个新区在设立之初都带有大量政策扶持和强烈的扩张意愿。以曹妃甸为例，该地定位国家首批循环经济试点产业园区、国家级经济技术开发区、国家级石化产业基地、国家智慧城市试点和综合保税区，先后实际投资超过4000亿。大量的基建项目由于不产生收入，建设费用只能由当地财政承担。在产业无法落地的情况下，新城财政无异于无源之水。巨额财务成本成为了当地的沉重负担。

第二，规划者对宏观环境和当地资源禀赋判断错误，使得规划产业无法最终落地。当前国内外宏观环境正处于加速动荡时期，旧产业被淘汰，新产业逐步崛起。因此，各地新区都在引进新产业方面投入了大量精力，且不乏有一批新区要以新兴产业作为发展支柱。但实际上，多数新兴产业与传统产业的发展思路完全不同。其对土地、投资的需求远低于传统产业。发展新兴产业，需要摒弃原有的资源密集和资本密集型发展思路，更多地转向人才密集型。以硅谷等地为例，真正的高科技产业园往往是“小而美”的。但是，受制于发展惯性，各地建设所谓高技术产业园依然惯于大规模批地、大规模投资、大规模基建，而不考虑当地是否有吸引人才的禀赋优势。当前流行的“大数据新城”等，往往是以高技术之名，行地产、基建之实。从实际的产业规模看，即便把周边地区的相关产业都置于其中，也很难撑起一座规划达到数千平方公里的城市。因此，这种模式往往最终只促成了当地房地产市场的短暂繁荣，留下的是一座座空城。

第三，把吸引人才简单落实为高校新校区建设。人才流动最终看中的是工作机会、教育、医疗配套。这就要求新区不仅要产业落地，而且要配套相对成熟的幼小初高教育和医疗体系。但是，产业落地一方面非一日之功，另外也非行政命令所能左右。因此为了尽快落实人才战略，各地往往采取让当地高校建设新校区的方式进驻。但实际上，高校新校区通常位置偏远、占地广阔，更多承担了本科生的教育。高校核心的科研职能往往难以外迁。一方面老校区提供的科研场所往往已足够使用，在城中心开展各种科研交流活动亦更加便利;另一方面新区的生活环境难以与中心城区相提并论，科研人员的家属就业、子女入学、老人就医问题均难以在新区解决。因此，从诸多新区引进高校的效果看，不仅优秀教师和科研人员难以留住，学生也大多完成学业便选择离开。行政力量主导的科研机构搬迁工作，依然要将落实产业作为最重要一环。

本文节选自《千年规划虑宜远，产业集聚路且长——2017春季盘古宏观中国经济专题报告》，作者为盘古宏观研究院郑联盛、肖立晟、王宇哲、杨晓晨、周济