十八洞村三年脱贫摘帽，精准扶贫也要创新思路

“十八洞村的猕猴桃挂果了!”7月初，湖南省湘西州花垣县十八洞村的多位村民相继给记者发来微信报喜。他们在三年前的投入，即将收获累累硕果，预计可为该村增收人均5000元以上。

正是在十八洞村，国家主席、中共中央总书记习近平首提“精准扶贫”，我国脱贫攻坚战的大幕由此拉开。

彼时的十八洞村共225户939人，其中贫困人口就达到533人，当年人均纯收入仅有1668元，当地一缺土地，二缺技术，三缺资金，属于典型的贫困村。

如今的十八洞村，村里搞起了旅游业，引来首旅集团等企业进村投资;种植业硕果累累;村民做起了苗绣等特色手工艺品，办起了农家乐。2016年，全村人均纯收入达到了8313元。2017年2月，湖南省扶贫办宣布十八洞村成为全省第一批脱贫摘帽的贫困村之一。

在十八洞村之外，全国的脱贫攻坚战也成绩斐然。2013年以来，中国逐步实施精准扶贫精准脱贫方略，取得显著成绩。2013年至2016年，中国农村贫困人口年均减少1391万人，累计脱贫5564万人，相当于一个中等国家的人口规模，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。今年，中央财政专项扶贫资金增长30%以上。

第一财经在多地调查后发现，目前的脱贫攻坚，已经不只是简单地减少贫困人口数字，其间，各地不断探索的改革与创新，不仅成为脱贫的增速器，更是为社会生产力的可持续发展提供了强大的内生力量。

从“大水漫灌”到精准摸底

十八洞村的发展是其所在的国家武陵山连片特困地区脱贫攻坚的一个缩影。

武陵山连片特困地区包括湖南、重庆、贵州、湖北四省市交界地区71个县(市、区)的武陵山片区，总人口3600余万，有11303个贫困村，占全国贫困村数量的7.64%。这里基础设施薄弱、自然条件恶劣、贫困面广量大、贫困程度深。自党的十八大以来，整个片区的脱贫攻坚步伐持续加快，取得了明显成效。来自四个省市扶贫办的统计数据显示，经过五年的脱贫攻坚，武陵山区的贫困人口从746.15万人减少到307.2万人。

站在十八洞村的入口，可望见一块醒目的标牌：“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”。这正是习近平2013年11月3日视察十八洞村时强调的精准扶贫十六字方针。

十八洞村的扶贫工作曾经有一段时间游离在这十六字方针之外。其实也不仅仅是十八洞村，包括它所在的国家武陵山连片特困地区，甚至包括全国很多地方的扶贫参与者，都一直在苦苦摸索扶贫工作的有效通道。

十八洞村的部分村干部回忆说，过去的扶贫，采取的是一种“大水漫灌”的方式，缺乏精准性，即既对扶贫对象缺乏精准锁定，同时也对产业布局缺乏精准选位。“多的时候每年(一个村)投入的资金上百万，但主要是用在修路、通水通电等基础设施建设方面。对评定的贫困户，更多的是采取直接发放救济款的方式。”

基于此，首先必须对真正需要扶助的对象进行精准的摸底。准确找出贫困村在哪里、谁是贫困户，给他们建档立卡，成为精准扶贫的一号工程。

国务院扶贫办的信息显示，2014年4月~10月，全国有80万人进村入户，共识别出12.8万个贫困村，2948万贫困户、8962万贫困人口，基本摸清了我国贫困人口分布、致贫原因、脱贫需求等“贫困家底”，建立起了全国统一的扶贫开发信息系统，精准扶贫有了大数据支撑。同时，为夯实精准扶贫的基础，2015年8月至2016年6月，全国动员近200万人开展了建档立卡“回头看”，共补录贫困人口807万，剔除识别不准人口929万。建档立卡使我国“贫困家底”首次实现了到村到户到人，挤出水分，动态管理，精准扶贫“靶心”更准。

第一财经记者接触的多位基层扶贫工作人员都认为，精准的数据是精准扶贫的基础，对贫困户和贫困地区进行精准“号脉”，精准扶贫才能真正落到实处，也才能发挥最大效能。

湖南省扶贫办主任王志群并不避讳谈及过去扶贫工作中走过的弯路。他认为，在传统扶贫模式中，贫困群众容易被边缘化，甚至出现了“扶富不扶贫”，加上贫困群众缺资金、缺门路、缺市场意识，往往难以发展产业，无法实现长效脱贫。

据王志群介绍，近年来，湖南省将传统的资金打卡到户的帮扶模式，改为通过直接帮扶、委托帮扶、股份合作等模式，组织和支持贫困农户跟着能人搞项目、闯市场，帮助他们发展或参与发展当地特色产业。湖南探索出“四跟四走”产业扶贫新路子，即资金跟着穷人走，穷人跟着能人走，能人跟着产业项目走，产业项目跟着市场走。

与十八洞村相隔不远的贵州省铜仁市玉屏县，油茶产业扶贫成为当地乡亲奔小康的希望。目前全县油茶种植面积达到20万亩，其中不少是合作社经营，贫困户以土地入股，不仅可以分红，还能通过套种药材和给公司打工增加收入。

“四跟四走”的背后，就是打破了过去扶贫队孤军奋战的局面，社会力量大量涌入，成为脱贫攻坚的新生主力。

全国人大代表、湖南步步高集团创始人王填与扶贫队打交道多年。但他在大量实地调研时发现，过去很多扶贫工作缺乏长效机制，在引导农民发展种植(养殖)产业后，却因为没有市场机制跟进而导致产品滞销，而贫困农民因为无法规模化、产业化，农产品欠缺竞争力，许多地方出现“丰收不增收”的尴尬局面。为此，他一方面利用自身企业的供应链优势，帮助扶贫点兜底销售农产品，另一方面，以市场化机制倒逼优化扶贫产品链各环节。

企业的深度介入给精准扶贫带来的好处不仅是资金、技术和销售，更主要的是，它们能够以一种完全市场化的眼光和机制来引导扶贫产业布局和发展，使之不与市场脱节，从而使可持续发展成为可能。

7月5日国新办举行的“互联网+”社会扶贫有关情况新闻发布会上，国务院扶贫办社会扶贫司负责人曲天军在回答记者提问时表示，社会扶贫重点创新的部分，就是企业、社会组织和个人。企业方面，一是央企的帮扶行动，央企从2014年开始，动员了68家企业帮扶14954个贫困村，重点解决缺水、缺电、缺路的问题，这项工作今年底结束。结束以后将进行验收和第三方评估。二是成立了产业扶贫发展基金，第一期规模是122亿。这项工作通过市场行为进行扶持。三是民企的“万企帮万村”，这项行动截止到目前已经动员了2.65万个企业帮扶了2.1万个贫困村，投入470亿，帮扶了380万贫困人口，这是一个重点工作。

河北省魏县院堡镇近年来在推进精准扶贫的过程中，积极引导农民调整农业产业结构，采取“公司+基地+农户”的经营模式，鼓励农户因地制宜发展特色辣椒种植。图为院堡镇岳庄村村民在采摘辣椒。

挪活与挪富

产业扶贫是脱贫解困可持续发展的核心所在。但是，有一部分贫困户居住环境恶劣，缺乏发展产业的基础。对这类贫困户，易地搬迁扶贫显得尤为重要。

国家发改委初步统计，截至2016年10月底，易地搬迁的贫困人口本地落实就业岗位45.18万个，产业扶持126.19万人。今年我国将完成易地扶贫搬迁340万人。

去年，中央提出5年要完成易地扶贫搬迁1000万人，中央财政在收支压力增长的情况下，仍然安排6000亿元用于该项工作。

国务院总理李克强7月10日深入陕西宝鸡市西部山区大湾河村，与即将搬迁的贫困户座谈时，李克强指出，易地扶贫搬迁需做好长远谋划，既要妥善解决村民安置和就业，也要创新思路做好乡村原址开发，要算精这笔“可持续”细账。

但易地扶贫搬迁也面临现实的困难和压力。一方面任务重、时间紧；另一方面，越到后面还没有搬迁的贫困户，其贫困程度越深，自身脱贫能力越弱；再者，搬迁还面临较大的资金压力。

湖南怀化的一位村支部书记算了一笔账，尽管早在2008年国家就规定，对农村困难群众实施危房改造给予4000元到2万元的资金支持，但对真正的贫困对象来说，要实现危房改造，还需自筹好几万元钱，才能建起简易的安居房，很多贫困户根本没有这个能力。不仅是资金困境，一些搬迁对象自身没有资金和技术，缺乏脱贫能力，怎样让这些人在“挪穷窝”后住得下、过得活，则更需要周密安排。

不仅搬迁贫困户面临资金压力，地方政府也同样有压力。贵阳市一位扶贫队工作人员说，易地搬迁不能让贫困户背债，但地方财力弱，国家补助的各类扶贫项目资金规模小，且资金逐年下达，但易地搬迁不可能逐年搬。如何解决筹资问题，就成为地方最头疼的事。

工人在河南省沈丘县北杨集乡林寨村村民林峰的麦地里收获小麦 图片来源：国家扶贫办网站

正是在压力之下，各种改革举措不断。

国开行于4月12日至18日通过工商银行、农业银行、中国银行各业务网点发行首期不超过30亿元易地扶贫搬迁专项柜台债券，债券采用3年期固定利率品种，利率3.88%。这批债券募集的资金将全额用于国开行易地扶贫搬迁贷款项目，涉及河南、湖北、广西等8个省区共18个易地扶贫搬迁项目，涵盖建档立卡贫困人口约65万人次。这并非国开行第一次发行此类债券，仅2016年，该行就已发行9期易地扶贫专项金融债券，筹集易地扶贫搬迁信贷资金336亿元。

与此同时，政府也在为易地扶贫搬迁对象寻找“活水”。

在贵州省六盘水市钟山区，原本居住在深山区、石漠化地区，不具备脱贫条件的无资金、无技术的“两无”人员受到特别关注和关照。为解决生态环境恶劣地区贫困人口的脱贫问题，当地将各类财政资金整合起来，变成这些搬迁对象的股金，异地入股到企业或农民专业合作社，在异地优势产业中占有股份、获得收益，从而实现脱贫。

2015年底，中央出台文件，提出可利用增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁，即贫困区县在易地扶贫搬迁中因集中建设新居和复垦旧居土地，可腾出相当数量的建设用地指标，并出售给省内发达区县以获取资金。此举意味着增减挂钩节余指标使用由集中连片特困地区和片区外国定贫困县扩展到省定贫困县，将进一步释放政策红利，推动脱贫攻坚向纵深推进。

正是利用这一政策红利，重庆市为易地搬迁贫困户拓宽了资金来源。该市在“打包”国土整治、危旧房改造等政策外，农民旧房拆除重新复垦后还能获得的“地票”指标，可以通过土地交易所进行交易。“地票”变现后，一亩地可获得大约14万元收入，可使贫困户搬迁资金缺口从10万元以上降低到3万元以内，使更多群众负担得起搬迁费用。

在资金之外，多数地方还对易地搬迁扶贫对象进行有针对性的技能培训，有组织有计划地进行劳务输出，为贫困户扩宽增收渠道。

黑龙江省青冈县民政镇继东白鹅产业专业合作社孵化基地的工人将出售到外地的鹅雏打包 图片来源：新华网

金融活水“滴灌”贫困户

毫无疑问，资金是脱贫攻坚战中的“子弹”。金融扶贫不仅为贫困地区和贫困人口提供资金支持，更随着扶贫工作一起逐渐破局农村金融多年以来被“冷眼相待”的困境。

西北农林科技大学人文社会发展学院讲师邢成举评价道：“银行应该看到，广大农村地区是一片待开垦的沃土。随着农业农村的发展，农民不仅需要贷款，对理财的需求也日益增加，银行应将目光转向农村地区。其实不少新型互联网金融机构已经开始尝试，未来农村将成为金融市场的新增长点。”

2014年，湖南省农村信用联社与湖南省扶贫办合作，在全国率先探索扶贫小额信用贷款，以金融活水“滴灌”贫困户，并获得“中国银行业最佳社会责任实践案例奖”。与其他商业贷款不同，扶贫小额信用贷款免抵押、免担保，贫困户只需有效授信就可申请贷款。

据湖南省农村信用联社主任李勤告诉记者，针对建档立卡贫困户，信用联社“量身定制”了一套评级授信系统，由原来以家庭资产为主要内容的8项指标改为只考虑贫困户的诚信度、劳动力、家庭收入3项指标，突出考察贫困户诚信度，根据确定的指标进行量化打分，确定“优秀”“较好”“一般”“等外”4个等级，“等外”以上的贫困户都能获得1万至5万元扶贫小额贷款额度，使85%以上的贫困户都能获得贷款发展生产。同时，解决“贷款贵”，扶贫小额信用贷款实行“三优惠”，即：利率优惠、期限优惠、贴息优惠。

中国农业大学经济管理学院副教授陈前恒评价，健全的信用体系是发展金融扶贫的基础，当前农村地区信用体系建设相对滞后，农户信息采集难度大，部门之间存在信息壁垒。未来，银行一方面应加快设立符合农村实际的信用指标和评价方式;另一方面加强与政府部门联动，特别要实现扶贫数据共享。贫困地区精准识别工作成效显著，银行部门可主动对接扶贫机构，不仅能够掌握准确信息，更能实现精准帮扶。

据湖南省扶贫办介绍，湖南各县均建立300万元以上的风险补偿金，并按1∶10的比例弹性增长。如果出现不良贷款，由风险补偿金予以补偿。同时，对贫困户发展产业项目，由省、市、县按重点产业和骨干产业两个层次购买农业保险，化解不可抗拒的自然灾害风险。

截至今年3月末，湖南省扶贫小额信用贷款余额达104.88亿元，直接帮助27.6万户贫困户发展生产，实现脱贫致富。目前，已覆盖湖南全省所有有建档立卡贫困人口的县(市、区)，覆盖全部建档立卡贫困人口。

央行等七部门联合出台的《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》提出，“全力推动贫困地区金融服务到村到户到人”，但长期以来，农村特别是贫困农村金融服务的“最后一公里”难题一直存在。

在江西井冈山下七乡，返乡创业的大学生卢琼芳在自己的“农村e邮”服务站点内展示当地特产井冈红米 图片来源：新华网

随着金融扶贫的深入，这一难题也开始破题。

山东省蒙阴县是山区贫困县，本身金融业就不发达，当地最大的农业银行全县仅有六个网点，乡镇网点只有两个。

“贫困地区亟须补上金融服务的短板。”邢成举认为，贫困群众存在存取款难、贷款难、支付结算环境差等问题，“银行等金融机构担负着社会责任，为贫困地区提供现代金融服务，是金融扶贫的应有之义。银行可设置简易网点、流动网点，填补物理网点的空白，并不断提升服务质量，让贫困群众享受到优质服务。”

农业银行蒙阴支行通过与农资企业合作，借助农资网点设立简易惠农服务点开展金融业务，一举突破了“最后一公里”困境。同时，开展由农行、政府、担保公司和农户共同参与的“扶贫四联贷”，政府提供风险补偿金和贴息贷款，担保公司提供担保，防范扶贫贷款的风险发生。截至2017年1月，该行在全县新建惠农服务点107处，累计发放惠农卡4240张，办理转账结算11724笔，推荐农户个人贷款76户共390多万元。

资产收益扶贫探索

2014年，在对当地水土、传统等方面进行综合考量后，十八洞村引进外部企业成立了苗汉子果业公司，计划进行猕猴桃种植，村里占股41%，其中，全部贫困人口以产业扶贫资金入股，占股27.1%，同时还贷款1000万元，并从邻近村子流转了1000亩土地，还请来了技术专家。

但是，当时不少村民对种植猕猴桃并不看好，因为猕猴桃种下需要三年才能挂果，如此长的周期，使一些村民心里没有底，因此在当时纷纷反对入股，之后在村干部和扶贫队工作人员的细致解释工作后才一致同意入股。今年猕猴桃开始挂果，光此一项，全村人均增收可达5000元以上。

在离十八洞村数百里远的贵州省六盘水市钟山区，得益于当地推行的“政府+金融机构+农户”的模式，部分贫困户居然成为了地方农商行的股东——钟山区以财政扶贫资金入股农商行，贫困户分得相应的折算股份，并由此获得股份收益。

中共十八届五中全会提出探索对贫困人口实行资产收益扶贫制度。十八洞村和钟山区的探索，正是资产收益扶贫的细分。

类似的做法在许多地方被大力推广，主要就是将财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备一定条件的折股量化给贫困村和贫困户。

数据来源：国家统计局

据新华社消息，全国961个贫困县开展涉农资金整合试点、撬动约3200亿元各级财政资金、惠及3000多万建档立卡贫困人口。

近日，财政部会同农业部、国务院扶贫办印发《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》。针对当前资产收益扶贫工作中存在对贫困户带动作用小、获益少等问题，通知完善了相关政策措施，细化了有关工作要求。财政部农业司有关负责人介绍，资产收益扶贫的首要目标是帮助贫困群众脱贫，不论形式如何创新，这个基本点必须坚持。为此，应制定差异化的扶持政策，优先保障贫困户利益。

通知提出具体要求：一是用于资产收益扶贫的财政投入所形成的资产，收益权要优先分配给贫困村和贫困户，并鼓励向丧失劳动力或弱劳动力的贫困户倾斜。二是要求项目实施主体担负资产的保值增值责任，并鼓励各地推广“保底收益+按股分红”等模式。三是项目实施主体解散或破产清算时，在按照有关法律规定清偿债务后，应优先保障贫困村和贫困群众的权益。