美对华发动 “301调查”，筹码其实很有限

在美国总统特朗普签署行政备忘录一周之内，美国贸易代表办公室就正式宣布对中国发起“301调查”，最终还是启用了这一具有浓厚单边主义色彩的“老旧”法条。

当地时间18日下午，美国贸易代表(USTR)罗伯特·莱特希泽在声明中表示，将根据美国《1974年贸易法》第301条，就中国有关法律、政策、实践或做法可能不合理或歧视性地损害美国知识产权、创新或技术发展展开调查。此即所谓的“301调查”。

据第一财经记者了解，USTR的首次公开听证将在10月10日展开，有意参与的各方可以在9月28日之前提交他们的意见。

8月15日，商务部新闻发言人曾就此问题指出，“301”制度自面世以来，就具有浓厚的单边主义色彩，一直为其他国家所反对。美方已经向国际社会作过承诺，以符合世贸规则的方式执行该制度。我们认为，美方应该严守承诺，不要成为多边规则的破坏者。

早已过时的条款

“本周一，美国总统特朗普授权我审查中国法律、政策和贸易是否损害了美国的知识产权、创新和技术发展。”莱特希泽在上述声明中表示，“在同各利益攸关者和其他政府机构磋商后，我决定这些上述重要议题需要一个彻底的调查。我通知了总统，从今天起我将根据美国《1974年贸易法》第301条展开调查。”

本月14日，特朗普签署行政备忘录，指示美国贸易代表对所谓“中国贸易行为”进行审查，重点是在技术转让领域中国是否涉嫌违反美国知识产权，并以此决定是否对中国展开贸易调查。白宫并在同期公布的一份事实清单中对中国做出了伪造商品、知识产权窃用等方面的指责。

根据“301条款”规定，美国贸易代表首先寻求与外国政府协商，以寻求贸易补偿或消除贸易壁垒。如果协商无法解决问题，美国可以采取贸易救济措施，比如征收额外的关税、费用和对进口的限制。此前据美方官员吹风称，一旦美方决定发起调查，将首先与中方进行磋商，调查程序可能长达一年。

与近年来美国经常使用的“双反”(反倾销和反补贴)调查不同，“301调查”并不为人所熟知，部分原因在于，这是美国在上世纪80年代里根时期频繁使用的单边法律工具。在1995年世界贸易组织(WTO)成立后，美国拥有了更好的多边贸易协调机制，“301条款”已经很少被使用。

根据有关统计，从《1974年贸易法》出台到今天，美国政府一共进行了122次“301调查”，然而1995年之后，“301调查”就未再导致任何贸易制裁。换言之，“301条款”已经有20多年未产生任何实际作用了。

专门从事国际贸易研究的彼得森国际经济研究所(PIIE)高级研究员查德·布朗(Chad P Brown)表示，刚听说美国要对华使用“301调查”时，他想了一会儿这是什么东西——已经有15年没人使用这条法律了，而这是有原因的，“我们建立了一个全新的贸易系统(WTO体系)，所以我们不需要使用这条法律了。”

既然“301调查”已有20多年未产生实际作用，为何特朗普政府执意重新唤醒这一条款?其中一条原因，是为了绕过WTO。不过讽刺的是，WTO本身就是在美国的推动下建立的。

USTR前助理古德(Matt Gold)即表示，使用“301调查”节省时间。比如说，如果采取上诉到WTO的方式，“需要几年的时间才能提交给WTO小组作出决定，然后向WTO上诉机构提出上诉，之后再作出决定，然后还要再进行另一个WTO进程下获得特定贸易壁垒类型授权的行为，这可能需要数年才能最终获得WTO授权。”

但问题是，在没有WTO授权的情况下使用“301调查”，将使美国政府的行为与国际法规定的义务相冲突。

中方也一再指出，美方已经向国际社会作过承诺，以符合世贸规则的方式执行该制度，应严守承诺，不要成为多边规则的破坏者。

亦有多位美方专家称，如果美国蓄意破坏此前的国际协议，难免招来他国效仿。

在奥巴马执政时期担任USTR代表职位的弗洛曼(Michael Froman)即称，如果美国想要绕过WTO对中国采取单边行动，则有可能招致贸易报复，“这只会引导其他国家对我们进行报复，甚至更糟糕的是，模仿我们，即在不顾国际义务的情况下自己采取行动。”

中国商务部新闻发言人此前也表示，我们希望美贸易代表要尊重客观事实，慎重行事。如果美方不顾事实、不尊重多边贸易规则而采取损害双方经贸关系的举动，中方决不会坐视，必将采取所有适当措施，坚决捍卫中方合法权益。

贸易战“只会双输”

以美国曾对中国使用了五次的“301调查”(1990年、1991年、1994年、1996年和2010年)历史记录来看，结果基本上都是双方达成协议，美国实际上采取的报复性措施并不多。

但今非昔比。布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心资深研究员杜大伟(David Dollar)等人在一份最新报告中称：“美国企业希望美国政府同中国就市场准入进行谈判，但不想同中国打贸易战。”杜大伟称，而且“如果美国真的采取保护主义措施，例如对中国产品全面实行进口关税，那么中国肯定会报复”。

事实上，中国的选择很多，可以在购买飞机、大豆等商品方面转向，并撤销更多美国高科技公司在华的商业机会。杜大伟等人表示：“美国没有能在中国身上大获全胜的筹码了，任何企图单方面压迫中国放弃其产业政策的风险都可能引发贸易战，也就是‘双输’。”

杜大伟等学者还表示，中国对美出口仅占中国国内生产总值(GDP)的不到5%，“虽然美国市场对中国出口商而言仍然很重要，但美国市场在促进中国经济增长方面的作用并非像20年前那样了，而且伴随着中国经济增长模式从出口和投资向更依赖服务和消费转型，美国市场对中国经济增长的相对重要性将继续缩小。”

与此同时，根据美方统计数据，在2016年，美国出口的26%的波音飞机、56%的大豆、16%的汽车、15%的集成电路半导体，目的地都是中国。

此前PIIE就曾在一份《美国总统竞选选战中的贸易议程评估》报告中得出结果，即如果像特朗普提议的那样向中国和墨西哥产品征收严厉的关税，则将引发贸易战，导致美国经济在2019年陷入衰退，并造成近500万美国人失业。

这份报告在向中国和墨西哥产品征收45%和35%关税的假设前提下提出三种模型：全面贸易战、不对称贸易战以及中止贸易战。PIIE预计，即便是在影响最微弱的中止贸易战情境下，仍将有130万美国人丢掉工作。

中国外交部发言人华春莹此前在14日指出，中美打贸易战没有前途，没有赢家，只会双输。