金融体制改革定调：守住底线，改革到底

刚刚闭幕的党的十九大为未来五年内中国经济金融领域的改革定调，根据十九大报告，我国深化金融体制改革将更加强调国家金融安全，守住不发生系统性金融风险的底线。

十九大报告对金融体制改革的描述为，“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”

可以看出，十九大对于金融体制改革主要有三点要求：第一是强调增强金融服务实体经济能力；第二，提出健全货币政策和宏观审慎政策双支柱框架；第三，强调守住不发生系统性金融风险的底线。

中国人民银行行长周小川日前在《党的十九大报告辅导读本》上刊发题为《守住不发生系统性金融风险的底线》的署名文章指出，这是习近平新时代中国特色社会主义思想在金融领域的根本要求，是金融发展一般规律与我国金融改革实践探索相结合的科学部署，是指导金融改革发展稳定的行动指南，是做好新时代金融工作的根本遵循。

防风险是永恒主题

十九大报告中，强调“守住不发生系统性金融风险的底线”，这是对金融体制改革提出的要求，说明国家把防控金融风险放在了更高的位置上。

实际上，自去年下半年以来，我国金融工作的主基调就已经开始发生改变，随后宏观审慎监管和货币政策双管齐下，“防风险、抑泡沫”的工作开始拉开序幕。

周小川在前述文章中，提到“风险”共有63次之多。他在文中指出，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题，要准确判断我国当前面临的金融风险。

周小川表示，总体看，我国金融形势是好的，但当前和今后一个时期我国金融领域尚处在风险易发高发期，在国内外多重因素压力下，风险点多面广，呈现隐蔽性、复杂性、突发性、传染性、危害性特点，结构失衡问题突出，违法违规乱象丛生，潜在风险和隐患正在积累，脆弱性明显上升，既要防止“黑天鹅”事件发生，也要防止“灰犀牛”风险发生。

他进一步分析了我国当下的高杠杆率、房地产泡沫化以及金融系统的乱象等。

首先，周小川表示，2016年末，我国宏观杠杆率为247%，其中企业部门杠杆率达到165%，“高于国际警戒线”。部分国有企业债务风险突出，“僵尸企业”市场出清迟缓；一些地方政府也以各类“名股实债”和购买服务等方式加杠杆。

其次，对于房地产存在的泡沫化，周小川认为，2015年年中的股市异常波动，以及一些城市出现房地产价格泡沫化，就与场外配资、债券结构化嵌套和房地产信贷过快发展等加杠杆行为直接相关。

第三，他还强调，当下我国金融系统存在的乱象：一些金融机构和企业利用监管空白或缺陷“打擦边球”，套利行为严重。理财业务多层嵌套，资产负债期限错配，存在隐性刚性兑付，责权利扭曲。各类金融控股公司快速发展，部分实业企业热衷投资金融业，通过内幕交易、关联交易等赚快钱。部分互联网企业以普惠金融为名，行庞氏骗局之实，线上线下非法集资多发，交易场所乱批滥设，极易诱发跨区域群体性事件。少数金融“大鳄”与握有审批权监管权的“内鬼”合谋，火中取栗，实施利益输送，个别监管干部被监管对象俘获，金融投资者消费者权益保护尚不到位。

健全双支柱调控框架

周小川在前述文章中提到，“要坚持底线思维，完善金融管理制度”，他建议从两方面着手，“一是加强和改进中央银行宏观调控职能，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。”“二是健全金融监管体系，加强统筹协调。”

周小川在文中指出，在宏观调控上，对货币“总闸门”的有效管控受到干扰。在风险酝酿期，行业和地方追求增长的积极性很高，客观上希望放松“银根”，金融活动总体偏活跃，货币和社会融资总量增长偏快容易使市场主体产生错误预期，滋生资产泡沫。当风险积累达到一定程度，金融机构和市场承受力接近临界点，各方又呼吁增加货币供应以救助。宏观调控很难有纠偏的时间窗口。

近年来，央行已经开始在不断利用“双支柱框架”对金融领域的活动进行调控。在此轮金融去杠杆中，宏观审慎监管和货币政策双管齐下，也取得了明显的成效。央行今年年初开始正式将银行表外理财纳入MPA(宏观审慎评估体系)考核；随后又将银行间同业存单纳入MPA同业负债的占比考核中。与此同时，货币政策方面，去年下半年开始，央行通过对货币市场的“缩短放长”，以及MLF(中期借贷便利)、SLF(常备借贷便利)等工具综合使用之下，流动性闸门较此前收紧。

周小川表示，随着我国金融体系的杠杆率、关联性和复杂性不断提升，要更好地将币值稳定和金融稳定结合起来。货币政策主要针对整体经济和总量问题，保持经济稳定增长和物价水平基本稳定。宏观审慎政策则直接和集中作用于金融体系，着力减缓因金融体系顺周期波动和跨市场风险传染所导致的系统性金融风险。

健全金融监管体系

维护金融稳定的另一个重要举措就是继续金融监管体制的改革。11月份经党中央、国务院批准，国务院金融稳定发展委员会成立，并召开了第一次全体会议。千呼万唤的超级监管机构终于落地。

近年来，金融混业经营的趋势下，分业监管存在着明显的弊端，周小川在文中对监管体制存在的缺陷也做出说明。他认为，在监管体制机制上，在新业态新机构新产品快速发展，金融风险跨市场、跨行业、跨区域、跨境传递更为频繁的形势下，监管协调机制不完善的问题更加突出。监管定位不准，偏重行业发展，忽视风险防控。“铁路警察，各管一段”的监管方式，导致同类金融业务监管规则不一致，助长监管套利行为。系统重要性金融机构缺少统筹监管，金融控股公司存在监管真空。统计数据和基础设施尚未集中统一，加大了系统性风险研判难度。中央和地方金融监管职能不清晰，一些金融活动游离在金融监管之外。

中国金融四十人论坛（CF40）成员、北京师范大学金融系教授钟伟近日表示，十九大报告强调“守住不发生系统性金融风险的底线”，对金融监管提出了新的要求。他指出，传统金融监管主要包括两大方向，一是机构监管，二是功能监管。目前，传统金融监管受到了来自互联网金融的强烈冲击，应该积极思考，如何在机构监管和功能监管之外，实现对行为的有效监管。

在他看来，在技术化的背景下进行有效监管，监管者就必须比金融活动的参与者更懂技术。金融监管部门要以开放的态度吸引技术、法律等专业人才加入进来。总体来看，行为监管和技术监管会是今后很长一段时间内“守住不发生系统性金融风险底线”的两个重要方法。

国务院金稳会第一次会议讨论通过了国务院金稳会近期工作要点，强调要继续坚持稳中求进的工作总基调，坚持稳健货币政策，强化金融监管协调，提高统筹防范风险能力，更好地促进金融服务实体经济，更好地保障国家金融安全，更好地维护金融消费者合法权益。

此前，周小川在10月中旬的一次国际会议上就已经提出，今年7月的全国金融工作会议决定成立国务院金稳会重点关注四方面问题：影子银行、资产管理行业、互联网金融、金融控股公司。

主动改革开放

但是，防风险并不意味着金融领域的改革和开放将停滞。十九大报告格外强调深化金融体制改革，要“增强金融服务实体经济能力”。具体还包括“提高直接融资比重”、“促进多层次资本市场健康发展”、“深化利率和汇率市场化改革”，以及“发展绿色金融”等。

周小川认为， 应对系统性风险，主题是防范，关键是主动。改革开放是主动防范化解系统性金融风险的历史经验和未来抉择。

文章指出，目前中国的直接融资比例是23.8%，比2011年的15.9%有了显著提高。但仍然是不够的，推进金融机构和金融市场改革开放，除了要增强金融服务实体经济能力，也要深化金融市场改革，优化社会融资结构。积极有序发展股权融资，稳步提高直接融资比重。拓展多层次、多元化、互补型股权融资渠道，改革股票发行制度，减少市场价格（指数）干预，从根上消除利益输送和腐败滋生土壤。

同时还包括，加强对中小投资者权益的保护，完善市场化并购重组机制。用好市场化法治化债转股利器，发展私募股权投资基金（PE）等多元化投资主体，切实帮助企业降低杠杆率，推动“僵尸企业”市场出清。积极发展债券市场，扩大债券融资规模，丰富债券市场品种，统一监管标准，更好满足不同企业的发债融资需求。深化市场互联互通，完善金融基础设施。拓展保险市场的风险保障功能，引导期货市场健康发展。

除此之外，周小川在文中再次强调不断扩大金融对外开放。包括贸易投资的对外开放，深化人民币汇率形成机制改革，以及减少外汇管制，稳步推进人民币国际化，便利对外经济活动，稳妥有序实现资本项目可兑换。 同时，在维护金融安全的前提下，放宽境外金融机构的市场准入限制。

就在11月10日，财政部副部长朱光耀在介绍中美元首北京会晤的经济成果时，也披露了中国在银行、证券、保险等金融领域放宽市场准入限制的最新成果。

朱光耀说，为落实十九大关于进一步扩大对外开放的相关部署，中方决定将单个或多个外国投资者直接或间接投资证券、基金管理、期货公司的投资比例限制放宽至51%，上述措施实施三年后，投资比例不受限制；将取消对中资银行和金融资产管理公司的外资单一持股不超过20%、合计持股不超过25%的持股比例限制，实施内外一致的银行业股权投资比例规则；三年后将单个或多个外国投资者投资设立经营人身保险业务的保险公司的投资比例放宽至51%，五年后投资比例不受限制。