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国资划转社保开试点:不干预经营、不大量变现、一般不涉上市公司

第一财经APP 2017-11-18 23:07:32

作者:郭晋晖    责编:汪时锋

财政部就《方案》中的有关问题回答记者提问中称,社保基金会等承接主体作为财务投资者,不干预企业日常生产经营管理;在《方案》实施的过程中,不会也不允许出现大量变现国有资本的情况。

养老保险顶层设计的又一项重磅改革——《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(下称《方案》)18日正式亮相。

《方案》将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围,划转比例统一为企业国有股权的10%,并明确今年内将选择部分中央企业和部分省份开展试点。

财政部就《方案》中的有关问题回答在记者提问中称,社保基金会等承接主体作为财务投资者,不干预企业日常生产经营管理;在《方案》实施的过程中,不会也不允许出现大量变现国有资本的情况。财政部还表示,主要划转对象是中央和地方企业集团的股权,一般不涉及上市企业。

中国人民大学公共管理学院教授李珍对第一财经表示,划转国资充实社保基金对养老保险的可持续发展来说是重大利好,它有助于厘清养老保险制度和政府的边界。在偿还转制成本之后,政府将有望不再对养老保险制度兜底。

10%划转国有股权

中国企业改革与发展研究会副会长李锦对第一财经表示,国有企业全民所有,发展成果应全民共享。目前社保资金缺口较大,划转部分国有资本充实社保基金,对于弥补养老金缺口,缓解财政补贴压力,保障广大人民群众养老具有重要意义。

《方案》将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。划转比例统一为企业国有股权的10%。

《方案》要求,中央和地方企业集团已完成公司制改革的,直接划转企业集团股权;中央和地方企业集团未完成公司制改革的,抓紧推进改革,改制后按要求划转企业集团股权;同时,探索划转未完成公司制改革的企业集团所属一级子公司股权。全国社会保障基金因国有股权划转、投资等各种原因形成的上市企业和非上市企业股权除外。

李锦认为,去年以来国企尤其是中央企业营收利润好转,也为划转提供了有利条件。前三季度,国有企业利润总额21788.5亿元,同比增长24.9%。其中,中央企业14073.8亿元,同比增长17.8%;地方国有企业7714.7亿元,同比增长40.3%。

划拨按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则进行。《方案》提出,第一步,2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。试点省份的划转工作由有关省(区、市)人民政府具体组织实施。第二步,在总结试点经验的基础上,2018年及以后,分批划转、尽快完成划转工作。

据第一财经了解,一些地方的试验已经走在前面。早在2015年3月,山东省将30%的国有资本一次性划转省社保基金理事会持有,涉及省属国有企业471家,划拨资本超过33亿元。

不干预企业经营

在承接主体方面,《方案》规定划转的中央企业国有股权,由国务院委托社保基金会负责集中持有,单独核算,接受考核和监督。条件成熟时,经批准,社保基金会可组建养老金管理公司,独立运营划转的中央企业国有股权。划转的地方企业国有股权,由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营。也可将划转的国有股权委托本省(区、市)具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。

近年来,在国资划转社保方面争论的一大焦点是社保基金会等承接主体作为国企股东在企业管理中的边界,划拨是否会影响到企业的自主经营。李锦说,划转国有资本以后,国企的股权结构的确发生了一定的变化,这对公司治理提出了新的要求。

为此,《方案》明确,社保基金会等承接主体的收益主要来源于股权分红。社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体作为财务投资者,享有所划入国有股权的收益权和处置权,不干预企业日常生产经营管理,一般不向企业派出董事。必要时,经批准可向企业派出董事。

不大量变现

划拨国有资产充实社保基金之后,一些人还担心,这是否意味着将要通过大量变现国有资本用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

李珍表示,划拨国有资产充实社保基金与变现国有资产弥补养老金缺口是两回事。前者扩大了养老金的筹资渠道,弥补了养老金的转制成本,后者是涉及到要怎么花这笔钱的问题,社保基金的支出需要符合支出条件。

财政部在答记者问中表示,在方案实施过程中,不会也不允许出现大量变现国有资本的情况。

首要原因是国有资本的收益主要来源于股权分红,由社保基金会等承接主体持有。今后,由各承接主体的同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况,适时实施收缴。

目前,我国企业养老保险基金总体上有较大规模的结余,基本养老保险基金有相当存量,短期内财政部门不会对划转的国有资本实施收益收缴,不会导致承接主体变现国有资本。

《方案》提出,社保基金会等承接主体经批准可以通过国有资本运作获取收益。国有资本运作主要是国有资本的结构调整和有序进退,目标是实现国有资本保值增值,获取更多收益,不是简单的变现国有资本。

《方案》还要求,社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务,并应承继原持股主体的其他限售义务。在禁售期内,如划转涉及的相关企业上市,还应承继原持股主体的禁售期义务。因此,在上述期限内承接主体也不会变现国有资本。

谈到对资本市场的影响,财政部在答记者问中表示,划转部分国有资本充实社保基金,主要划转对象是中央和地方企业集团的股权,一般不涉及上市企业。对于少量涉及的上市企业,划转是原国有股东将其10%的股权转至社保基金会等承接主体,属于国有股权的多元化持有,不改变企业国有股权的属性和总量。社保基金会等承接主体作为长期财务投资者,以获得股权分红收益为主。涉及上市企业的划转,不会改变现行管理体制和方式。

财政部表示,社保基金会等承接主体作为上市企业的国有股东之一,除履行方案中有关禁售期的义务外,国有股权的变动等事项需执行国有股权管理的相关制度规定。同时,社保基金会等承接主体参与持股,将进一步优化上市企业法人治理结构,有利于提升企业经营水平,对资本市场将产生积极正面的影响。

明偿转制成本

十九大报告提出,按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

人社部部长尹蔚民在十九大会议期间表示,养老保险基金的可持续发展是“老有所养”面临的两个“硬骨头”之一,划拨国有资产充实社会保障基金是增加基金可持续性的重要举措。

《方案》称,我国受多种因素影响,形成了一定的企业职工基本养老保险基金缺口。随着经济社会发展和人口老龄化加剧,基本养老保险基金支付压力不断加大,为充分体现代际公平和国有企业发展成果全民共享,决定划转部分国有资本充实社保基金。

李珍说,划拨国有资产充实社保基金解决了长期以来困扰我国养老保险制度发展的转制成本问题,当年从企业养老的旧制度转向社会养老的新制度时,政府没有为那些“老人”(改革时已经达到退休年龄的人)和“中人”(改革时已经参加工作还没有到退休年龄的人)缴费而是以视同缴费来对待,导致我国养老费率较高,企业和在职一代个人负担较重。

财政部在答记者问中称,划拨国有资产充实社保基金有利于实现基本养老保险制度的代际公平,避免将实施视同缴费年限政策形成的基本养老保险基金缺口,通过增加税收、提高在职人员养老金缴费率等方式转移给下一代人。

李珍认为,虽然当年改革时政府没有一次性承担转制成本,但从2000年开始就已经由少到多地通过“暗补”的方式补贴养老保险制度。

第一财经记者查阅历年的统计公报发现,从2002到2016年这15年间,各级财政对养老金补助已达3.2万亿元。2002年中央财政补助为408.2亿元,2016年各级财政补贴已经达到6511亿元。

《方案》表示,划转部分国有资本,基本目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口,促进建立更加公平、更可持续的养老保险制度。《方案》还表示,基本养老保险制度改革是系统工程,应统筹兼顾,考虑长远,力求在公共财政适度支持的情况下实现精算平衡。

李珍表示,这表明政府对养老保险基金的“暗补”变成了“明偿”,将有助于社保制度实现十九大报告所提出的“权责清晰”的目标。只有在偿还转制成本的前提下,才能要求养老保险制度去自求平衡。

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