跨省占补“解禁”在即，黑粤争取跨省耕地占补平衡试点

为控制建设占用耕地，1997年起中国开始实施“耕地占补平衡”制度，要求占用单位“占多少，垦多少”，并禁止跨省占补。不过，目前跨省耕地占补平衡有望通过试点的方式“解禁”。

12月14日到16日，黑龙江省委书记张庆伟率黑龙江党政代表团前往广东开展对口合作交流活动。14日下午，广东—黑龙江对口合作座谈会暨签约仪式在广州举行。

一南一北遥遥相望的两个省份开展对口合作交流活动，得益于国务院此前对于东北振兴的新一轮部署。2016年11月，国务院印发《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》，组织辽宁、吉林、黑龙江三省与江苏、浙江、广东三省，沈阳、大连、长春、哈尔滨四市与北京、上海、天津、深圳四市建立对口合作机制。

在此次座谈会上，张庆伟提到，要进一步完善合作机制，发挥高层次协调议事机构作用，建立各个层级定期互访和人员交流常态化机制，探索建立重点合作事项台账，努力打造跨区域合作样板。共同推进政策落地，探索开展“飞地经济”试点，争取跨省耕地占补平衡试点，共建对外开放平台。

这其中，跨省耕地占补平衡试点将是一大重点。我国一直实行最严格的耕地保护制度，要求占用单位“占多少，垦多少”，并禁止跨省占补。

实行占补平衡要求地方拥有一定的耕地后备资源，这样占用之后才有能力去补。但我国东部沿海、辖区面积较小的直辖市和个别省份，耕地后备资源已近枯竭，落实耕地占补平衡困难，个别省市出现了难以足额落实耕地占补平衡的情况。

此外，近年来，占补平衡政策在实际操作过程中出现不少新问题。如地方时常占优补劣、占多补少，甚至有地方在占用城郊优质的耕地资源后，将山上的土地“开发”成耕地资源，用来完成占补平衡指标。这也反映出了部分省份的后备耕地资源已经几近枯竭。

在这种情况下，跨省域之间的占补平衡就提上日程。今年1月，中共中央、国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》强调，我国将实施“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”的耕地占补政策。对于补充耕地能力严重不足的直辖市和省份，可向国务院申请国家统筹。经国务院批准并交纳缴纳相应资金后，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务。

如果能实现跨省之间的占补平衡，对耕地后备资源严重不足的省份和后备资源丰富的省份都有着重要意义。以广东和黑龙江为例，作为第一经济大省，珠三角早已发展成为连绵的城市群和工业区，耕地已然很少。随着经济的发展，外来人口还在不断涌入，建设用地需求较大。

广东省统计局的数据显示，2016年末，广东常住人口为10999万人，人口总量比上年净增150万人，增长1.38%，增幅比上年提高0.21个百分点，是全国唯一一个增量突破百万大关的省份，广东增量占全国增量的18.5%。

如此情况下，广东显然需要更多的建设用地，但山地丘陵占比高达七成的广东后备可开垦耕地已十分匮乏。相比之下，粮食第一生产大省黑龙江去年常住人口减少了12.18万，对建设用地需求要小很多，而且后备耕地充足。黑粤两省若实施跨省耕地占补平衡，一方面广东能够获得满足建设需要的用地。另一方面，黑龙江则可以获得经济社会发展的资金，并进一步发挥在粮食生产方面的优势。

广东省体改研究会副会长彭澎对第一财经分析，黑龙江的土地价格与广东相差太达，广东的土地价格要高很多，尤其是广东的地形中，以山地为主，耕地远没有黑龙江肥沃，如果拿来搞农业，发挥不了比较优势。而黑龙江如果去搞轻工业，显然也不具备广东的优势。

东北某发改系统官员则告诉本报记者，由于气候等因素，东北的民营轻工制造成本太高，要像江浙闽粤那样发展民营轻工业并不容易。

彭澎认为，各地应该结合资源禀赋、气候等因素，充分发挥自身的比较优势。比如广东等东南沿海地区气候适宜，人口众多，更适合发展工业;而像东北的农业优势十分明显，可以专注于农业产业化、专业化，没有必要去太过于追求工业化指标。

彭澎说，东北可以更多发挥农业比较优势，像恒大搞粮油生产就瞄准了黑龙江。发展好了农业，对我国的粮食安全也起到很大的作用，当然这也需要国家对以农业为主的地方加大在财税等方面的倾斜力度。

实际上，这种占补平衡的试点也有利于各地进一步发挥比较优势。厦门市房地产中介行业协会副会长王崎对第一财经记者表示，未来在土地供应方面，一二线热点城市的土地红线应适当放宽，将周围三四线城市的土地指标转移到一二线热点城市。从而在满足一二线城市发展需要的同时，促进三四线城市的集约化发展。

他认为，像北上广深这些一线城市和厦门、南京这些二线热点城市，他们发展农业的附加值本来就不高，还不如在不同城市之间进行合理分工，让这些地方努力发展好城市经济，让以农业为主的地方努力发展好农业。