证监会行政许可新规扩围，中介机构及人员都可能触发IPO“暂停”

证监会周五宣布修改后的《行政许可实施程序规定》将于4月23日正式施行。与之前的规定相比，新规主要解决各证券中介服务机构“暂不受理”、“中止审核”政策不统一的问题，以及减少挂钩机制政策对非涉案行政许可申请人影响。

统一，主要体现在限制主体的范围扩大。根据此前保荐办法等规定，如果一个IPO项目当中保荐机构、律所及其从业人员涉嫌违法被立案调查，证监会将暂不受理、中止审核其出具的发行保荐书、法律意见书等行政许可申请文件。但是新规出台后，受限制的主体将进一步扩大到所有“证券中介服务机构”，包括证券公司、会计事务所以及其他证券服务机构，也包括这些机构的从业人员，全部纳入限制范围。

就连以“特殊普通合伙制”这一特殊制度设计来规避风险的事务所，也被证监会“点名”不会例外。证监会新闻发言人高莉周五表示，已经注意到现实中有些证券服务机构，为了减少个体执业行为对机构经营的影响，采用了“特殊普通合伙”的组织形式。特殊普通合伙制，并没有改变《合伙企业法》所确立的合伙企业与合伙人之间在承担责任先后顺序上的一般处理原则。

主体全面扩大

证监会周五宣布发布《关于修改〈中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定〉的决定》（下称《行政许可实施程序规定》），该规定已于2017年2月24日至3月26日公开征求意见。

据高莉介绍，证监会收到了业界提出的修改意见，这些意见主要集中在建议明确暂不受理、中止审核措施适用的主体范围，明确证券中介服务机构被证监会派出机构立案调查是否适用该措施，明确恢复审查的时间。证监会对部分合理的建议进行了采纳。

根据《证券发行上市保荐业务管理办法》、《律师事务所从事证券法律业务管理办法》的规定，保荐机构、律师事务所及其从业人员，因涉嫌违反《证券法》等规则被立案调查，证监会将暂不受理、中止审核其出具的发行保荐书、法律意见书等行政许可申请文件。

新修改后的《行政许可实施程序规定》将证券公司、证券服务机构及其从业人员均纳入暂不受理、中止审核措施政策的适用范围，统一了各类证券中介服务机构的政策适用。

在全市场统一规则，有利于公平竞争，但这一政策的成本也不容忽视。随着证券中介服务机构行业集中度不断提升，“连坐”效应给当事机构带来的成本也在增加。

以会计师事务所为例，根据2016年会计师事务所综合评价前百家信息，“强者更强”的趋势一直在持续。前100家会计师事务所业务收入合计464.87亿元，占全行业总收入的67.4%，比“十一五”末进一步提高。其中，业务收入超过1亿元的事务所有49家，业务收入超过10亿元的事务所有13家，超过20亿元的事务所有6家，超过30亿元的事务所有4家。

比如瑞华会计师事务所(特殊普通合伙)，据该所相关负责人此前透露，2017年该所服务的证券期货业务近2200家，其中上市公司380家，IPO项目近200家，证券、期货公司、发债企业130多家，新三板项目1400多家。

券商的行业集中度也在提升。第一财经记者获悉，2017年A股承销金额前十位证券公司的市场份额合计高达64.40%，比2016年前十位证券公司的市场集中度大幅提升，2016年这一数字为58.65%。

那么扩大限制主体的新规是否会影响行业“做大做强”呢？对此，证监会也做出了正面回应。

“通过市场竞争，资本市场证券法律服务、审计服务等证券中介服务行业集约化趋势逐渐凸显，一些实力较强、服务质量较高的证券公司、律师事务所、会计师事务所、资产评估机构、资信评级机构等保持着较高的市场占有率。”高莉在答记者问时称，但是加强监管并不影响证券中介服务行业“做大做强”的发展目标。

因为，监管机构的有效监管是实现行业发展目标的保障，不能因为支持行业发展而降低监管要求。只有严格监管下的发展才是可持续的发展，才是高质量的发展，才能培育具有国际竞争力的证券中介服务机构，真正实现“做大做强”的战略目标，否则只会造成证券中介服务行业的“大而不强”。

“另外，认为机构越大、项目越多、出错率越高的观点，是将项目选择、人员配置、执业管理当作’抓阄’、’摸奖’的行为，恰恰反映了部分证券中介服务机构对内部控制、执业管理职责义务的重视程度不足、不到位的问题。”高莉称。

“特殊普通合伙”不例外

对于新规的推出，有机构人士认为对会计师事务所当前的管理模式将形成挑战。目前国内相当一部分会计事务所都是特殊普通合伙制，强化强化当事会计师的责任，降低其他合伙人和平台的责任。

根据《中华人民共和国合伙企业法》，以专业知识和专门技能为客户提供有偿服务的专业服务机构，可以设立为特殊的普通合伙企业。根据规定，一个合伙人或者数个合伙人在执业活动中因故意或者重大过失造成合伙企业债务的，应当承担无限责任或者无限连带责任，其他合伙人以其在合伙企业中的财产份额为限承担责任。当合伙人在执业活动中，不是因故意或者重大过失造成的合伙企业债务以及合伙企业的其他债务，则由全体合伙人承担无限连带责任。

“特殊普通合伙，其实是个有点别扭的制度设计，既普通，又特殊。简而言之，就是一个人出了问题自己负责，不连累其他人和平台。”一位资深投行人士对第一财经表示，国内会计师事务所往往是“人海战术”，通过数量庞大的合伙人，在拓展市场。每个合伙人往往各自为政，平台管控难度大，会计所引入特殊普通合伙制，也是为了降低其他合伙人和平台风险。

该人士称，之前不少会计所一直在呼吁，一个合伙人审计的项目违规被处罚，整个会计所被暂停，这样的处理“连坐”的意味太浓，希望监管层考虑特殊普通合伙制度的设计，突出对合伙人和注册会计师本人的处罚。但是从证监会目前的政策态度来看，未来会计师事务所以前“人海战术”的发展模式必须要改变。

高莉周五在答记者问时，针对新规是否有违“特殊普通合伙制”所蕴含的“重师轻所”精神做出正面解释。

她表示，证监会已经注意到，现实中有些证券服务机构为了减少个体执业行为对机构经营的影响，采用了特殊普通合伙制的组织形式。但是，《证券法》规定，证券服务机构未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏时，先要求证券服务机构承担责任，又要求相关责任人员承担责任。这体现了《证券法》对于证券服务机构“以机构责任为主、个人责任为辅”的追责原则。

“特殊普通合伙制主要解决有过错的合伙人与其他合伙人在事后法律责任分配方面的问题，而暂不受理、中止审核措施属于一类事中监管手段，重点解决证券中介服务机构及其从业人员因涉嫌违法违规被稽查立案与行政许可之间的关联问题，二者分别处理不同阶段的不同事项。”高莉表示，特殊普通合伙制并没有改变《合伙企业法》所确立的合伙企业与合伙人之间在承担责任先后顺序上的一般处理原则。

她补充称，调整后的暂不受理、中止审核措施政策基于责任区分原则对证券中介服务机构、从业人员涉嫌违法违规的情形分别进行了规定，同时增加了恢复审查机制，对于因涉嫌违法违规被稽查立案而被中止审核的在审项目，经复核后恢复审核，以减少对非涉案从业人员承做项目的影响，其与特殊普通合伙制所含的精神内核也是相符的。