养老金第三支柱元年开启，千亿猜想能撑起“有备而老”？

经过27年的漫长等待后，养老金第三支柱终于在2018年迎来了破土而出的时刻。

我国早在1991年就提出将“个人储蓄性养老保险”作为与公共养老金、企业年金并列的第三支柱，但多年来国家层面一直没有实际政策出台。

今时不同往日，第一支柱基本养老保险的负重前行，让建立多层次的养老保障体系成为了决策层的共识。过去半年来，在政策紧锣密鼓的指引和金融机构的热切回应之下，税延养老保险试点出台并已飞速落地，养老目标基金也蓄势待发。

市场开始了又一轮对养老金第三支柱资金的千亿猜想，然而，现实可能并没有想象中的那么美好。就税延型商业养老保险而言，缴纳个税人数较少将成为这一产品规模增长的最大制约因素，而养老目标基金尚没有获得税优资格。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在接受第一财经记者采访时表示，今年是养老金第三支柱的启动元年，启动之后会遇上很多瓶颈，预计这两个产品短期内不会迎来爆发性的增长。但在多渠道增加养老金的大趋势之下，第三支柱将被不断逐步拓宽，会有更多的产品加入进来。从长期来看，第三支柱养老金将会形成一个庞大的市场。

个税优惠吸引力不足

今年4月初，财政部、银保监会等五部委联合下发《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（下称《试点通知》），决定在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区试点实施个人税收递延型商业养老保险（下称“税延型养老险”），期限暂定一年。

这一文件是国务院办公厅2017年7月发布的《关于加快发展商业养老保险的若干意见》（国办发〔2017〕59号）（下称“59号文”）的具体落实方案。59号文提出，将对税延型养老保险开展试点。

所谓税延型养老险，是由保险公司承保的一种商业养老保险，纳税人购买符合条件的商业养老保险产品的支出，可以在个人所得税前扣除一定额度，对养老金账户积累阶段的增值收益免税，等个人领取时，再按规定缴纳个人所得税。

这种税收模式被称为EET，E代表免税，T代表征税，即在缴纳和投资阶段免税，领取时征税。按照美国等发达国家的经验，领取阶段的税收负担应当低于缴费和投资阶段的税收优惠，以此来吸引国民为自己的老年积累资产。

税延型养老险出台之后，有关部门陆续出台相关配套文件。今年7月6日，银保监会公布《个人税收递延型商业养老保险资金运用管理暂行办法》，还公布了第二批经营税延养老险机构名单。截至目前，共有16家保险公司获批经营税延养老险。

税收优惠迟迟难以出台经常被认为是我国个人储蓄养老金计划无法落地的重要原因，实际上，人们可能高估了税收优惠在建立第三支柱中的重要性。

而从国际经验来看，第三支柱发展的最大推动力是来自政府强有力的税收优惠激励。以美国为例，其第三支柱税收优惠额度约为社会平均工资的12%~15%。因其减税效果明显，能够提升国民自我养老储蓄积极性，在工作期间进行养老资产积累。

美国富达投资高级研究顾问郑任远曾对第一财经表示，税收优惠在美国是非常有效的激励手段，但由于中国缴纳所得税的人口占比远小于美国，因此该项政策在中国能够起到多大的作用仍然需要评估。

杨燕绥认为，美国的中产阶级已经达到了一定的规模，税制非常严格，逃税是非常严重的行为，这样延期征税的好处可以显现出来。我国和美国有很大的差别，缴纳个人所得税的人数较少，税收监管漏洞也比较多，税收优惠很难达到像美国那样的激励效果。

近年来政府部门没有公开个税缴纳人数，业内普遍认为约有3000万人。正在公开征求意见的《个人所得税法修正案（草案）》拟将个人所得税综合所得基本减除费用标准，即通常说的起征点，从原先的3500元/月提高至5000元/月。

此番新个税起征点将在全国人大通过后实施，届时缴纳个税的人数将进一步减少。这也意味着，有资格享受到税收递延优惠的人群也将同步减少。这成为了限制税延型养老保险规模扩大的主要因素。

缴纳个税人数较少，不仅影响到正在试点的税延型养老保险，未来还将同样影响到其他的个人养老金产品。上述《试点通知》提出，试点结束后将结合养老保险第三支柱制度建设的有关情况，有序扩大参与的金融机构和产品范围，将公募基金等产品纳入个人商业养老账户投资范围。

中国证监会副主席李超5月公开表示，按照一年期试点结束后将公募基金纳入投资范围的任务要求，证监会将配合相关部委，按照《试点通知》要求，抓紧制定配套业务规则，明确公募产品参与标准，做好个人养老账户设计、产品储备、信息平台建设等工作。

公募基金领域养老保险第三支柱的重要工具——养老目标基金呼之欲出，业内预计首批产品将很快获批。税延型养老保险一年期试点结束之后，养老目标基金有望获得税收优惠的资格。

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对第一财经表示，个税递延本来应该是税延型个人养老金产品的亮点，但我国个税申报制度并不完善，存在逃税漏税的情况，所以个税优惠很难成为吸引客户的“卖点”。

董登新认为，在个税优惠吸引力不足的情况下，税延型个人养老金产品还要靠投资绩效来赢得投资者的青睐。如果它们的投资收益率能够高于普通的理财产品，且又相对较为安全，这对于投资者来说也会有吸引力。

此外，每月1000元的税收优惠额度也被“吐槽”力度太小。一位保险系养老金公司的从业者表示，按照这个优惠力度，一笔存几十年的钱能够享受到的税收优惠也就两三万元，并没有太大的吸引力。

第一财经采访的专家则认为，税收优惠的力度不宜过大。董登新表示，养老金第三支柱主要针对的是中等及中等偏向的收入群体，若税收优惠力度太大，则难以避免富人的套利行为。杨燕绥认为，个税纳税群体较少对养老金第三支柱的影响远大于税收优惠力度所带来的影响。

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打破“三支柱”既有利益格局

当前我国老龄化速度快、规模大，即将面临着养老金待遇水平充足性不够的挑战，而第三支柱个人养老金制度能够补充养老金的缺口。

杨燕绥表示，今年启动养老金第三支柱的战略意义远远大于税延型养老保险和养老目标基金的实际效果。未来，我国养老金第三支柱不会简单地停留在这两个产品上，养老金充足性的压力会驱动政府开放更多的产品，尽可能地挖掘各种潜力来增加人们的养老金。

上世纪90年代中期，在世界银行的推动之下，我国建立了三大支柱组成的城镇职工养老保险制度，第一支柱为“社会统筹+个人账户”的基本养老金，第二支柱为企业年金，第三支柱为自愿性个人养老储蓄。

目前，我国已建立比较健全的基本养老保险制度，但不同支柱（层次）之间发展严重失衡。第一支柱“一支独大”，第二支柱是“一块短板”，而作为第三支柱的个人养老金制度建设则还是“一棵幼苗”。

作为第一支柱的基本养老保险制度虽“一支独大”但也“独木难支”。十九大提出，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

中国社会保障学会会长郑功成认为，我国提出建设多层次养老保险体系，是对单一层次养老保险制度的巨大改进。养老保险体系层次的增加实质上是从一个制度走向另一个制度体系，是结构性调整，也是责任分担机制与权利义务关系的重新调适。

在今年6月初举行的全国养老金高峰论坛上，郑功成表示，从单一层次到多层次必然要以调整第一层次的利益格局为必要条件。第一层次需要以维持较高的替代率为制度转型的条件，而与替代率高相对应的必然是缴费率高，增加第二、三层次必然导致用人单位与个人负担的大幅度加重。

第一支柱基本养老保险的高费率，不仅严重挤压了第二支柱企业年金的发展空间，也在一定程度上影响第三支柱个人养老金的发展。

与职业年金快速发展相比，参加企业年金的职工人数几乎停滞。2015年企业年金的参与率出现了急剧下降的局面，职工参与率从两位数的增长下降到1%，2016年更是下滑到0.37%。这意味着企业年金的覆盖范围已经日渐固化。

由于增量的减少，加剧企业年金管理机构“僧多粥少”的局面。上述保险系养老金公司的从业者表示，为了维持旗下养老金公司运作，很多保险公司将企业团险的业务交由养老金公司来经营。由于企业年金增量资金太少，行业出现明显萎缩，职业前景不明，最近几年从养老金公司离职的员工也在增多。

董登新认为，职业年金对公务员和事业单位普惠效应，实际上已经对扩大企业年金的覆盖面提出了要求。出于公平起见，有必要让绝大多数企业员工拥有企业年金，而且，这将对扩大第三支柱起到非常重要的作用。

人力资源和社会保障部原副部长胡晓义认为，目前全国参加基本养老保险制度的有2.9亿人，6000万灵活就业人员之外的2.3亿人都应属于职业养老金的覆盖范围。

胡晓义建议把现行的企业年金和职业年金合并成为统一的职业性养老金制度并强制实施，安排所有单位就业者的职业性养老金制度，以减少社会摩擦。

美国的养老金第三支柱称为“个人退休账户（Individual Retirement Account）”，即IRA。董登新介绍，美国的第二支柱401k（即企业年金）和第三支柱IRA之间是打通的，超过90%的IRA资金由401K账户转入，到2017年，美国IRA账户积累了约9万亿美元。

董登新认为，我国的养老金第二支柱和第三支柱也应该融合发展。他建议借养老金全国统筹的机会，降低基本养老保险的费率和替代率，用费率降低的部分“准强制”地为所有企业参保者建立企业年金。同时，打通第二、第三支柱，方便劳动者根据自己的情况在二、三支柱之间转移资金，这将非常有利于扩大养老金第三支柱的规模。

从“未富先老”到“有备而老”

从1999年进入人口老龄化社会以来，我国人口老龄化速度逐步加快。截至2017年底，我国60岁及以上老年人口有2.41亿人，占总人口17.3%，从1999年至2017年老年人口数净增1.1亿。

全国老龄办常务副主任王建军7月19日表示，预计到2025年，我国60岁及以上老年人口数将达到3亿，占总人口的五分之一；到2033年将突破4亿，占总人口的四分之一左右；而到2050年前后将达到4.87亿，约占总人口的三分之一，老年人口数量和占总人口比例双双达到峰值。

人口老龄化的加速对基本养老保险支柱形成了严峻挑战。人社部基金监管局局长唐霁松近日公开表示，目前我国社会保障基金收支呈现出新特点，即基金征缴收入总体增速放缓，但基金增量较大；基金支出呈刚性增长，但增幅趋缓。养老保险基金支出增幅趋缓的主要原因，在于待遇调整机制的建立使个位数的调待幅度成为常态；基金结余持续增加但喜忧参半，地区失衡严重。

世界银行用“未富先老”来描述中国老龄化的特点，与“未富先老”共存的还有“未备先老”。截至2016年末，3亿美国人为养老存储的资金约有25万亿美元，而我国除了公共养老金外，个人养老金这一部分几乎一片空白。

《中国养老金融发展报告2017》（下称《报告》）称，当前，世界上许多国家都建立起了多支柱养老金体系。政府提供税收激励政策引导、个人自愿参与的第三支柱个人养老金计划日益发展壮大。美国的第三支柱发展最为成熟，截至2016年末，美国第三支柱资产达7.9万亿美元，占三支柱养老金的30.3%，是第一支柱的2.8倍。

杨燕绥对第一财经表示，养老金的充足性是未来养老金制度改革的关键词。仅靠目前单一的第一支柱和孱弱的第二支柱显然难以达到预期，必须建立多渠道筹集养老金的机制。

杨燕绥表示，第三支柱对于保障养老金充足性有着重要意义。因为从第一支柱来看，基本养老保险制度经过多年的10%增长，未来增长幅度已经乏力，慢慢会和通货膨胀率对接，养老金水平将维持在社会平均的40%左右；从第二支柱看，在现行制度下，企业年金扩面的难度非常大，难以惠及普通劳动者。

《报告》称，第三支柱的个人税延养老金制度，无需企业参与和发起，政府直接对个人进行税收激励，潜在覆盖人群十分广泛，有助于形成国家、单位和个人三方责任共担机制。同时还能够推动储蓄养老向投资养老发展，优化资本市场结构，壮大机构投资者。

董登新认为，养老金第三支柱应该广泛覆盖中等收入群体，最好能够惠及低收入群体。对于那些没有纳税资格的人群，政府可以采取直接补贴的形式吸引他们加入这一制度，提升制度的公平性和覆盖面。