2019自贸区自贸港将加快建设，上海新片区如何探索制度型开放？

2019年，自贸试验区和自由贸易港建设工作将加快推进。

12月22日召开的全国商务工作会议上，商务部部长钟山提出了做好2019年商务工作的一系列要求，其中就包括加快自贸试验区和自由贸易港建设工作。

刚刚召开的中央经济工作在“推动全方位对外开放”中首次提出，要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。这也意味着，一直强调制度创新的自贸试验区和自由贸易港，需要为这种转变，提供更多且更高质量的制度创新成果。

上海海南在行动

也在22日举行的“第六届中国自由贸易试验区论坛”上，上海自贸试验区管委会副主任、保税区管理局副局长李兆杰也表示，最近上海正在研究贯彻落实国务院印发《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》（下称《通知》）的方案，“或者说我们要有一些行动的计划。”

海口市政协主席王云霞也表示，立足建设自由贸易港，海口谋划推出一批先导性规划项目，围绕三个重点领域，编制了2019~2020年的重大项目库。其中高起点启动江东新区规划建设，是海南自贸试验区和中国特色自由贸易港的重要抓手。“江东新区（规划方案）现在正在紧锣密鼓地推进。”

海口江东新区位于海口市东海岸区域，总面积约298平方公里，分为东部生态功能区和西部产城融合区。有消息称，江东新区起步区城市规划设计参赛单位将在明年1月份递交应征成果，海口临空经济区、海口仁恒江东国际社区、海口市江东新区产业发展规划、海口哈罗国际学校等规划设计方案蓝本已初步形成，各设计单位均在加紧完善中。

而在2019年，自贸试验区和自由贸易港还将迎来更多建设内容，比如上海自贸试验区新片区的落地。

11月5日，在首届中国国际进口博览会开幕式上，中国国家主席习近平宣布，为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，决定增设中国上海自由贸易试验区的新片区。

上海发展改革研究院党委书记赵义怀说，增设上海自贸区新片区，不是简单地扩大范围，而是注入新的功能内涵。要充分对标国际最高标准和最好水平，要有突破性或者颠覆性的一些创新和举措。“作为新设片区，既要注重在可复制可推广制度上先行先试，更要注重在不可复制、不可推广制度上进行差别化试点，大胆探索、勇于探路，进行压力测试。”

与此同时，其他自贸试验区也将进一步推动11月23日发布的《通知》提出的53项切口小、见效快的工作措施，着力打通有关工作的“堵点”和“难点”，推动自贸试验区更好发挥示范引领作用。

这53项措施共分为4类，分别是营造优良投资环境、提升贸易便利化水平、推动金融创新服务实体经济、推进人力资源领域先行先试。

比如，根据《通知》，自贸试验区要开展国际铁路运单物权凭证功能的研究和探索，促进中欧班列业务发展，商务部外国投资管理司司长唐文弘11月23日的国务院政策例行吹风会上表示，希望自贸试验区的探索能够填补国际陆路运输规则空白。

据统计，2017年全国11个自贸试验区进出口累计2.6万亿元，占我国外贸（27.8万亿元）的9.35%，同比增长23.38%，增幅高于同期全国外贸进出口9个百分点。2018年前3季度，海南以外的全国11个自贸试验区进出口累计2.4万亿元，占我国外贸（22.28万亿元）的10.77%，同比增长14.03%，增幅高于全国同期外贸进出口4.13个百分点。

自贸区要加大制度创新

赵义怀说，上海自贸试验区从建设开始就是一个综合改革区，所以一直强调要制度创新，对标最高标准、最高水平，以制度创新为核心，来解决开放型经济当中一些深层次和中长期的一些问题。自贸试验区的建设也避免了依靠大规模的要素投入的发展老路，走的是一种挖掘制度红利的新路。

此前，自贸试验区率先在投资、贸易、金融、事中事后监管等领域形成了一批可复制可推广的制度成果，国务院已经在全国复制推广了自贸试验区四批共83项改革试点经验。

作为我国全面深化改革开放的“试验田”，自贸试验区一直在一些关键领域先行先试。接下来，自贸试验区和自由贸易港建设需要怎样的制度创新？

上海市政府参事室主任、上海WTO事务咨询中心总裁王新奎表示，目前经济全球化的一个新趋势，就是全球价值链收缩。

其主要表现是：随着全球经济再平衡，世界各地都出现了泛本土化的现象。跨国公司经营策略开始发生重大转变，从全球整合型公司开始向本土整合型跨国公司转变。

全球价值链的收缩，将使得此前中国在全球价值链扩张阶段采用的对外开放策略陷入困境。

王新奎说，在全球价值链扩张阶段，中国通过特殊监管功能区域这个平台，借助于外资出口导向的政策，比如加工贸易政策、税收优惠政策、土地利益让渡政策、财政支持尤其是出口退税政策，使得市场准入、产业政策限制放宽。

于是，依托两头在外的出口市场，同时把要素集中投入到特殊监管功能区，中国在过去几十年中带动了沿海地区的城市化，进而实现了城市化和经济高速增长。

但在全球价值链收缩阶段，特殊监管区的过度扩张导致了政策供给过剩，国内激励政策的边际效应不断下降。

“现在我们碰到的瓶颈是什么呢？对全球价值链的扩张趋势抱有不切实际的乐观，认为只要有象过去20年那样的特殊优惠政策，投资就像潮水一样涌过来。”王新奎说。

但事实上，通过实施特殊功能监管区域政策在短期内吸引要素快速集聚，推动区域经济和城市化高速发展的可能性越来越小。“特殊功能监管区的优势将不再表现为单向的特殊激励政策集合，而是表现为整体营商环境按国际高标准的不断改善。”王新奎说。

在王新奎看来，由于跨国公司经营策略从“全球整合型企业”转变为“本土整合型企业”将是长期的趋势，所以我国吸收外资政策也必须发生根本性的调整。

上海全球城市研究院、原上海市政府发展研究中心主任周振华也认为，跨国公司的全球产业链布局正在从原来的离岸布局，调整为近岸布局，虽然并不是完全回归本土，但价值链确实是在收缩。

基于这种改变，周振华认为，原来自贸试验区内实行的制度创新，在上海自贸试验区新片区就要进一步深化，甚至突破。比如，金融开放和服务业开放方面，需要进一步突破。

人民银行研究局局长徐忠在上述国务院政策例行吹风会上也表示，下一步人民银行将在自贸试验区建设中积极扩大金融业对外开放，鼓励自贸试验区先行先试，优先落地各项金融业对外开放的措施。

唐文弘也表示，为进一步激发自贸试验区制度创新的活力，商务部将按照中央决策部署，会同各部门和自贸试验区所在省市，以制度创新为核心，坚持问题导向，积极探索，进一步加大对自贸试验区深化改革创新的支持力度。