财政部：将发文厘清PPP支出责任与隐性债务的边界

政府和社会资本合作（PPP）项目在经过清理整顿之后，12月27日，财政部官网刊发了金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅最新的讲话——《保持定力、规范发展，推动PPP行稳致远》，对市场关心的PPP问题作了集中回应。

项目无自有资金属于隐性债务

对政府和社会资本合作（PPP）项目未来支出责任是否属于政府隐性债务，市场上一度有争议。

对此，财政部PPP中心主任焦小平曾公开表示，依法合规的，10%限额以内的PPP支出责任不是隐性债务。10%的红线绝对不能破。我们把PPP财政支出责任，当成政府和社会签订的合同的依法合规的，必须要纳入预算。政府要带头履约。

王毅表示，PPP项目本质上是一个投资项目，必须要遵循投资项目最基本的规则。正所谓做生意是要有本钱的，投资项目要求资本金自有，需要有合理的融资结构。把资本金加融资都认定为地方政府隐性债务，规模太大了。但如果资本金是债务性资金，项目全部投资都是融资，要求将PPP都视为地方政府隐性债务，恐怕你也没有什么理由反驳了。

根据此前财政部公布的规定，所谓规范的PPP项目，条件之一就是需要按时足额缴PPP纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。

王毅称，不能在经济热、防范债务风险的时候，把PPP视为洪水猛兽，把PPP项目当成堆积地方政府隐性债务风险的罪魁祸首；在经济下行有压力的时候，又把PPP当成拉动投资的工具。简言之，就是不能打摆子，不能把PPP做成熨平经济周期的工具，要保持战略定力，咬定青山不放松，规范实施才能行稳致远。

他说，目前我们正在配合司法部抓紧推进PPP条例出台，各方面共识越来越多，可以预期这项工作会尽快往前推。条例出台之前，财政部将从厘清PPP项目政府支出责任与地方政府隐性债务的边界、加强规范管理等方面出台实施意见，明确正负面清单，强化正面指引。

10%红线要遵守不得间接突破

为了防止地方对PPP项目大干快上，确保财政可持续性，财政部设了一条财政承受能力10%的红线，即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。近些年财政部一直加大10%红线监管力度。

但部分PPP人士认为10%红线一刀切并不科学，而且对10%具体怎么测算也有不同看法。

对此王毅表示，对地方政府10%的财政承受能力也要有个客观的认识。几年摸索下来，财政承受能力10%的红线是共识。8%是不是更好更谨慎？12%是不是能干得多一点？这不是爱因斯坦发现的精巧公式，没有人完全说得清楚，只是一个经验数值。但既然有共识，就要遵守。

他表示，目前10%的分子、分母限定在一般公共预算。一些地方同志建议，将分母扩展到包括政府性基金预算、社保基金预算和国资预算在内的“四本预算”，目的是做大规模。但做大规模的方法，最简单的是直接提高比例，比如提高到20%。为什么不行，主要还是考虑财政承受能力。“四本预算”的钱各有各的用途，不少地方社保基金已经有缺口，用社保基金做分母显然不合适，土地出让收入也已经安排了很多项目。因此，要坚持10%的比例，坚持分子、分母都是一般公共预算。

王毅说，10%是财政承受能力的红线，是政府承担PPP项目支出责任的“天花板”。2017年全国财政支出20万亿，扣掉一些不干PPP的发达地区，按10%的比例计算，财政承受能力的上限还不到2万亿。财政承受能力和投资额不是简单的一一对应的关系，财政承受能力的2万亿并不意味着投资额是2万亿。考虑到使用者付费和项目自身经营性收益，项目投资额比10%的财政承受能力要大得多。

另外，由于去年底以来的PPP项目清理整顿，一些金融机构将进入财政部PPP项目库的项目，作为是否规范的关键。

王毅表示，PPP项目的责任主体在地方。绝大多数PPP项目由市、县级政府决策，地方政府负主体责任。中央部门不会搞新的行政审批，新设门槛。没有一个部门承诺进了平台、项目库就是进了“保险箱”。财政部项目库是信息汇总和公开的平台，不会给任何项目“站台”，不能认为入库就万事大吉。如果以入库作为贷款条件，说明金融机构没有切实承担应尽责任，在给自己找免责理由。今后出现不良和风险，仍然要追究责任。

此外，王毅还强调，如果太多PPP项目靠政府付费，恐怕政府难以承受，最终无法履约。因此要鼓励地方政府拿出切实可行的好项目来，鼓励社会资本开动脑筋、贡献智慧，挖掘项目本身的市场潜力，开发更多自身具有稳定现金流的项目。

根据财政部数据，目前财政部PPP综合信息平台中，目前PPP项目8440个，拟投资金额12.6万亿元。 从落地来看，签约PPP项目7万亿，开工建设3万亿。