美政府停摆“后遗症”：美日自贸协定谈判卡壳

美国联邦政府史上最长停摆事件的“后遗症”正在显现：由于停摆余波，最初预计将于1月中旬举行的美日自贸谈判可能会推迟到2月，甚至4月才能举行。

有日方消息人士表示，由于美国极有可能在农业和汽车方面提出强硬要求，如果谈判在日本三年一次的参议院改选前全面展开，日方担心该贸易谈判可能对今夏日本的参议院选举产生不利影响。

清华大学中美关系研究中心高级研究员周世俭对一财经记者表示，在日本国内，汽车和农业都是重要问题，其中特别是农业选票更是日本政府的执政基础，如果安倍政府执政不稳，则无法对美做出妥协。

停摆导致USTR没办法谈判

根据美国法律规定，美国政府需要在贸易谈判前30天向国会发出通知并列出其谈判目标。

在美日自贸谈判方面，美国贸易代表办公室（USTR）已于去年12月21日发出通知，为今年1月下旬与东京的双边会谈铺平了道路，而这意味着日美之间最早在1月20日就可以开始进行谈判，但美国联邦政府的停摆大大限制了USTR的人员配置，同时美国国际贸易委员会（USITC）就拟议的关税谈判报告撰写的工作也被迫中止了。

有报道称，受联邦政府停摆影响，大部分USTR的工作人员都闲赋在家。日本方面的一位官员表示，事态已经恶化到“你无法通过电话联系到他们”的地步。

实际上，早在2018年12月22日，USTR的当年预算已经用完。在苦撑了一段日子后，USTR在今年1月14日发声明表示，该部门启动了应急计划，这意味着USTR的265名全职雇员中，只有79名工作人员还在工作，只占整体员工的30%左右。

此外，根据美方规定，谈判前，USITC需要就贸易协议的经济影响发表报告，但联邦政府的停摆也阻碍了该机构的工作，这进一步致使谈判推迟。

快速达成协议原是双赢

其实，日方并不愿意同美方展开双边谈判，且仍希望美方回到跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。在多次抗拒无效后，2018年9月，日方勉强同意根据“货物贸易协定”（TAG）框架与美国进行谈判。但前提条件是，美方同意该谈判仅仅谈货物贸易，而不谈服务贸易 。

同时，日方也认为，通过一份简单的TAG，日美之间可以快刀斩乱麻，在6月之前达成初步协议。毕竟，快速谈成对日美都有理。

在美方，由于日方参与的11国TPP——全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）和日欧“经济伙伴关系协定”（EPA）均在2019年上半年生效，美国农民即将因这些协议在出口方面处于劣势。一份快速协议有利于稳定美国国内情绪，对美国总统特朗普2020年的大选选情也有利。

面对农业出口商日益加大的压力，特朗普政府需要与日本尽快达成协议。美国战略与国际问题研究中心（CSIS）高级副总裁古德曼（Matthew P. Goodman）在近日的一篇报告中指出，在CPTPP生效后，日本对澳大利亚牛肉的关税将逐渐降至9%。而由于美国退出了该协定，未来日本对进口美国牛肉的关税将保持在38.5%，这意味着美国牧民在利润丰厚的日本牛肉市场将面临着激烈竞争。而随着日本与欧盟达成的新贸易协定生效，美国猪肉出口商也面临相似的阻力。

对于日方而言，快速达成协议意味着美国将更可能接受日本在农业方面的要求：将农产品关税让步的范围限制在TPP中的水平，避免夜长梦多。

同时，安倍政府也将今年6月视为关键时刻，特朗普预计将在大阪举行的二十国集团（G20）峰会上与日本首相安倍晋三会面。

在此之前，预计美国贸易代表莱特希泽（Robert Lighthizer）将与日本经济财政政策担当大臣茂木敏充（Toshimitsu Motegi）多次见面磋商，为两位领导人的会面铺平道路。

古德曼甚至预测，美日谈判可能不是美国政府贸易议程的首要问题。莱特希泽在2019年的其他优先事项包括设法通过美墨加（USMCA）以及世界贸易组织（WTO）改革。

谈判展期对双方都不利

目前，由于美国联邦政府的停摆，日美自贸谈判最晚有可能推迟到4月才能举行，这样的发展前景对双方都不利。

野村综合研究所首席经济学家、日本银行政策委员会前成员木内登英（Takahide Kiuchi）预测，达成决议大约需要一年时间。

通常，在美国大选之年进行贸易谈判都不是明智之举，这样的前景将让这份日美谈判陷入被选举议题裹挟的尴尬境地之中。

比如，美方可能会要求对日本汽车进口量设置上限，或宣布日方引导日元疲软是美国贸易逆差的原因之一。如果货币市场因特朗普的这种言论而购入日元，日本则可能将不得不在汽车和农业领域做出让步。

在日方，安倍政府在2019年面临的政治日历十分棘手：4月的地方选举和7月的参议院选举都将使日方在双边贸易谈判中的立场变得更加复杂。

此外，如果美方在谈判的第一阶段提出过高的要求使双方无法达成一致，日方很可能会回归其传统的“表面答应、实际上不作为”的拖延谈判策略，试图将谈判过程拖延到特朗普任期结束之后。

周世俭对第一财经记者表示，日本在同美国的贸易谈判中有两个特色，这在国际谈判界大家都知道，第一就“绕弯弯”，避免正面冲突，表面答应背后却不执行；第二是“拖字诀”，对此美国前总统克林顿曾气愤地说，日本说“是”（Yes）的时候就是在说“不是”（No）。

日本是对美贸易的第四大顺差国。根据日本财务省1月23日发布的统计数据显示，2018年，日本对美国贸易顺差为6.455万亿日元（约合3975亿人民币），比上年减少8.1%。（实习生郝爽言对本文亦有贡献）