社保最大幅降费将启动，养老金中期平衡压力倒逼全国社保基金改革

我国养老保险制度建立以来的最大一次降费将于5月1日启动。财政部部长刘昆近日在中国发展高层论坛2019年年会上表示，5月1日起下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可从20%降到16%，切实减轻企业社保缴费比例。

虽然企业养老保险4.6万亿元的累计结余有力保障了养老金按时足额发放，但从中长期来看，降低社保费率叠加人口老龄化将产生不可忽视的养老金缺口。

据中国社科院世界社保研究中心相关团队测算，社保降费在中期内将给基金收支平衡带来严峻挑战：养老保险基金大约在降费后第10个年头出现当期收不抵支。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示，企业社保缴费降至16%后，中长期内养老基金可持续性将面临极大压力。有关决策部门应未雨绸缪，提前作出预案。

确保养老金按时足额发放几大措施

此次基本养老保险单位缴费率降至16%，不仅是实施供给侧结构性改革以来降费幅度最大的一次，也是自1997年我国城镇职工养老保险制度建立以来最大幅度的一次降费。

从当期来看，单位缴费降到16%不会影响到养老金的正常发放。刘昆在今年全国两会期间给参保人吃下保证按时足额发放养老金的“定心丸”。

刘昆表示，从今年养老基金安排情况看，各个省份都能做到平衡。初步统计，2018年全国企业职工养老保险基金收入3.6万亿元，支出3.2万亿元，当年节余4000亿元，滚存结余4.6万亿元。

为确保各地养老金按时足额发放，中央将采取几个主要措施：一是今年将中央调剂比例从3%提高到3.5%，预计全年中央调剂规模将达到6000亿元；二是加大财政补助力度，准备安排中央基本养老金转移支付预算7392亿元，重点向基金收支矛盾较为突出的中西部地区和老工业省份倾斜。

刘昆还表示，对于通过中央调节和中央财政补助后，资金仍存在滚存缺口的省份，将按照中央和地方共同分担的原则，弥补资金的缺口。

然而，从中长期来看养老金降费所引发的养老金缺口不容忽视。郑秉文团队的测算显示，从收支趋势看，在降费之后的10年里每年当期收支还存在一定结余，但到2028年就提前开始出现负值，即当年出现收支缺口1181亿元，到2050年当年的收支缺口将高达11.28万亿元。

加重对财政补贴的依赖性

财政补贴一直以来是我国养老保险基金收入的重要来源，也是养老保险基金累计结余的主要来源。2017年人社部统计公报显示，全年城镇职工基本养老保险基金总收入43310亿元，其中征缴收入33403亿元，各级财政补贴基本养老保险基金8004亿元。财政补贴占到总收入的18.4%。

随着老龄化程度的加深，近年来财政对社保的补贴也呈现快速上涨的态势，四年就翻了一番，历年预算报告显示，2015年社保财政补贴为1.02万亿元，2016年为1.11万亿元，2017年为1.23万亿元，2018年为1.68万亿元。财政部在今年的预算报告中公布，2019年安排社保财政补贴为1.95万亿元，尚未具体公布对养老保险基金的补贴。

查阅近年来的预算报告可以发现，对养老保险基金的补贴占财政社保补贴的“大头”。

根据财政部数据，我国从1998年开始对企业职工养老保险进行补贴，截至2017年，全国财政共安排企业职工基本养老保险补助资金是3.4万亿元，其中中央财政拿出了3万亿元，即90%都是中央财政转移支付的。

社保降费无疑将进一步加重养老保险制度对财政补贴的依赖性。此次社保降费对于养老保险基金收入状况的影响是立竿见影的。郑秉文团队测算称，城镇职工基本养老保险基金总收入将从2017年的4.3万亿元降至2019年的3.71万亿元。

刘昆在24日表示，城镇职工基本养老保险单位缴费比例降费幅度是比较大的。当然，还要等各地宣布具体政策。同时他也坦言，今年财政收支平衡确实很困难，因为还没有哪一个国家有如此大的减税降费。

今年2万亿元大规模减税降费势必造成财政收入减少，加之经济下行压力增大，各级财政都在过“紧日子”。养老保险基金若继续像过去一样依赖财政补贴显然不可持续。在养老保险开源节流中，多渠道做大全国社保基金以备未来之需已经成为重要的选择。

做大主权养老基金弥补未来缺口

在郑秉文看来，主权养老基金是应对人口老龄化和化解未来养老金支付风险的重要举措。

20世纪以来，为应对老龄化，一些发达国家的主权养老基金开始进入资本市场，进行市场化投资，并取得了较好的投资回报，减缓了人口老龄化的不利影响。

有关协会对全球养老基金发展情况的最新统计分析报告显示，到2017年年底，全球主权基金的规模达到13.1万亿美元，其中主权财富基金7.8万亿美元，主权养老基金5.3万亿美元。在全球300家养老基金中主权养老基金有25家，总资产规模占比达到了30%左右。

在我国，全国社会保障基金是建立的第一支“主权养老基金”。今年2月，全国社保基金理事会官网刊发了理事长楼继伟在《中国养老金发展报告2018年》的序言。楼继伟在文中表示，全国社会保障基金（下称“全国社保基金”）资金来源与社会保险缴费无关，主要来自中央财政出资，是战略储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，从设立目的角度也可属于主权养老基金。

郑秉文将全国社保基金称为我国的主权养老基金，与中投公司管理的主权财富基金并列为我国两大“主权基金”。除了全国社保基金这一主权基金之外，郑秉文在今年全国两会的提案中建议有关部门划拨5000亿美元外汇，建立一只“外汇型”主权养老基金，以弥补降费导致的缺口，提高养老保险基金的可持续性。

财政部社会保障司司长符金陵在去年末曾公开表示，及时做大主权养老基金的规模，不仅是应对人口老龄化的客观需要，也是化解未来养老金支付风险的重要举措。

2018年3月，国务院通过的机构改革方案将全国社保基金理事会由国务院管理调整为财政部管理。今后中央财政将继续通过预算的安排，划转部分国有资本，拨付彩票公益金等多种方式，对全国社会保障基金给予大力支持，继续扩大全国社会保障战略储备的基金。

全国社保基金理事会改革箭在弦上

随着财政部明确提出，要多渠道壮大这一主权养老基金的规模，全国社保基金理事会的改革亦箭在弦上。

与发达国家的主权养老基金相比，我国社保基金的规模虽然偏小，但已经有了长足的发展。从2000年成立之初的200亿元起步，到2017年，包含委托管理资产在内的总资产规模已经达到2.2万亿元。

楼继伟表示，全国社保基金成立以来，取得了骄人的投资业绩，自2000年8月成立至2017年底，年均投资收益率8.44%，累计投资收益额大于累计财政净拨入额。

符金陵认为，通过进一步地改革完善全国社会保障基金和基本养老保险基金的投资管理政策，在保证安全的前提下尽可能提高基金的收益率，这不仅是做大养老保障基金规模的重要途径，也有利于缓解养老保险基金制度给财政带来的支出压力。

楼继伟也表示，全国社保基金理事会有一些内外部相互交织的不利机制需要改革。从内部看，激励不到位，团队收入没能紧密地同绩效挂钩，制约了机构吸引力和机构能力。从外部看，作为长期投资者，投资考评指标应有长期性，但实际的考评是年度性的，不利于发挥无长期负债、无短期支出需求的大型机构投资者的优势，即发挥容忍短期波动，换取长期超额收益的优势。

针对这些问题，上述机构改革方案对全国社会保障基金理事会领导体制做了出两项重要改革，除了将全国社保基金理事会由国务院管理调整为财政部管理之外，还明确全国社保基金理事会作为投资运营机构，不再明确行政级别。

郑秉文认为，虽然事业单位的性质没有变，但在“调整为由财政部管理”和“不再明确行政级别”这两项改革之后，社保基金理事会的灵活度将有所提高，在人事管理、财务管理、行政管理等几个方面的自主权将有可能改善或是提高。

楼继伟表示，理事会的定位更加明确，监管机制改革已提到议程。目前，理事会正在落实机构改革方案，并向监管部门汇报沟通，有关部门总体支持。

郑秉文表示，此次的“两项改革”只是社保基金理事会改革的初步阶段，从此次改革取向上来看，市场化和专业化的改革趋势会越来越明显。未来改革有两条道路可以选择，一是一步到位全员转制为企业，相当于中投公司的翻版，二是剥离业务流程中的前端，建立完全市场化运营的“全国社会保障基金投资公司”，中后端仍然维持事业单位体制，实行双层体制管理。