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一篇讲透:发改委为何首提收缩型城市新概念?

第一财经 2019-04-08 20:19:39

收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。

城市并不是总是在扩张。城镇化发展到一定阶段,必然会出现一些收缩型的城市。

4月8日,国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下称《任务》)提到,收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。

这也是发改委官方文件中首次提及“收缩型城市”概念。

收缩型城市也是城市发展的另一种必然

实际上,收缩城市并不是一个新概念。上世纪80年代以来,很多发达国家如美国五大湖、德国鲁尔、法国洛林等地就出现了这一现象。例如,美国的东北部——五大湖一带曾经集聚着不少钢铁制造业为主的城市,当美国完成以第三产业为主导的经济转型后,这些城市的工厂纷纷关门。闲置的机器上逐渐生出了铁锈,所以这一地区就被成为“铁锈地带”。

在我国部分地区也出现了收缩型城市现象。首都经济贸易大学吴康副教授的一项研究显示,2007~2016年间,中国有84座城市出现了“收缩”。这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少。

第一财经记者根据历年的中国城市建设统计年鉴,结合公开资料统计梳理发现,从2012年到2017年,有80多个城市的城区人口出现减少,城市出现收缩。从空间布局上看,收缩型的城市中,东北最为集中,西北地区也不少,此外华北、南方地区也有分布。

从产业结构上看,这些收缩型的城市以能源矿业为主,有不少城市属于资源枯竭型城市。以辽宁为例,辽宁的12个普通地级市中,除了辽阳、丹东、盘锦和葫芦岛这5年的城区人口出现增长外,其他城市都出现减少,其中鞍山、营口减少量超过10万人,本溪也减少了8.95万人。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析,一些城市的收缩乃至最后消失,都是城镇化发展过程中的必然现象。一座城市的发展有其条件和依据,到了一定的阶段,这些条件和依据不存在了,收缩就是不可避免的趋势。

牛凤瑞说,包括东北、西北等一些矿业城市、资源依赖型城市人口在减少,是城市发展客观规律使然。“要尊重这种规律,一些地方收缩了,但一些城市在扩张。人口从这些资源型城市向更利于创业与提高收入的地方转移,也是人口与空间资源的优化配置。”

例如,上个世纪80年代,东北的鞍山、抚顺、齐齐哈尔等都是城区人口过百万的大城市。彼时,南方的苏州、厦门、宁波等都是人口只有几十万的中小城市,而深圳在40年前更是一个小渔村。但现如今南方的这些城市都纷纷展成为一二线大城市,而东北这些曾经的大城市,城区人口规模变化不大,甚至出现收缩。

转变惯性的增量规划思维

近年来,随着能源经济的下行,资源型城市又受到一波较大的冲击。而且由于工业化和城镇化较早,人口出生率比较低,加上近年来经济下行,人口外流比较明显,很多城市人口的收缩十分明显。

华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚对第一财经分析,经过最近十几年城镇化的快速发展,我国城镇化发展进入到新的阶段,即很多三四五线中小城市人口在向一二线大城市转移。因此不光是资源型城市,一些以制造业为主的中小城市,也发展缓慢,甚至出现收缩。

厦门大学经济学系副教授丁长发说,城市发展跟人、动植物一样,都有一个生命周期,没有永远盛开的繁花。中国有很多资源枯竭型城市,这些城市有一些可以转型,但不可能所有城市都能转型,有相当一部分必须要收缩,甚至合并。“有发展起来的城市,必然会有衰落的城市。”

因此,适应城市的收缩,规划和建设方面也必然要有所调整和改变。此次发布的《任务》明确,收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量。也正是因应城市发展的客观规律。

胡刚说,原来我国城镇化比较低的时候,很多城市做的城市规划,都是未来10年、20年所在城市人口会增加多少,城区面积会增加多少,许多地方还常常出现规划赶不上人口增长的变化。“以前比较保守,往往很多道路、桥梁建后没多久,车流就十分密集甚至饱和了。”

不过,经过几十年的发展,我国城镇化率已经接近60%。胡刚说,在这个阶段,高端服务业主要集聚在一二线大城市,制造业也在向大城市周边、都市圈内的中小城市集聚,这些地方以外的很多中小城市制造业也在收缩。因此,未来很多地方的城市规划不能再继续原来的扩张、超前谋划的思路。

牛凤瑞也说,过去很多地方政府做城市规划,都是按照城市是扩张的思路来做的,但现在一些中小城市出现了收缩,做的城市规划却是扩张的规划,违反城市发展的客观规律。这样一来不但规划实现不了,还容易造成资源配置的错位和浪费。

丁长发认为,很多资源型城市、三四线人口外流到了一二线城市,那么无论是财政指标还是用地等指标,都要实现“跟人走”,转移给人口流入多的大城市。关键是对于崛起的城市,财政支出、公共服务、用地指标都要跟上,相应的,收缩型的城市,相应指标都要压缩。

责编:汪时锋

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