国办9千字文件直面养老多个“痛点”，社会资本这一次会否大胆投资？

养老产业蓝海的广阔前景正在吸引着越来越多社会资本的关注，但这一领域先行者们所面临着“盈利难”、“融资难”、“用地难”的困境一度让一些观望者望而却步。

16日，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》（下称《意见》）。这份长达9200余字意见提出了六个方面共28条具体政策措施，来打通养老服务产业的“堵点”，消除“痛点”，破除发展障碍。

民政部副部长高晓兵在16日下午国新办举办的例行政策吹风会上表示，《意见》进一步放宽行业准入，明确取消养老机构设立许可，通过提高审批效能解决好养老机构消防审验问题。同时，还将进一步扩大投融资渠道，落实土地税费政策。

民政部政策研究中心主任王杰秀此前接受第一财经采访时表示，原来很多如消防等前置审批限制了养老机构的发展，但审批取消之后监管难度加大了，民政部虽然新成立了养老服务司来承担监管责任，但监管力量却严重不足，如何在推动养老机构发展的快速同时有能够保障不出现安全隐患是下一步亟需解决的问题。

放开养老行业准入

自十八大以来，我国已经出台了数十项扶持养老产业发展的国家级文件，但总体来说并没有达到预想的效果。

根据泰康保险集团与毕马威中国4月初联合发布的《2019年中国大健康产业财税热点报告》，从2017年统计数据来看，中国目前养老资源与国家《民政事业发展第十三个五年规划》中设定的目标相比，仍存在供需缺口。如达到每千名60周岁以上老年人拥有40张床位的目标，床位缺口高达251万张。

《意见》称，当前养老服务市场活力尚未充分激发，发展不平衡不充分、有效供给不足、服务质量不高等问题依然存在，人民群众养老服务需求尚未有效满足。

高晓兵表示，《意见》针对养老服务举办主体普遍反映的“盈利难”、“融资难”、“用地难”等突出问题，从扩大社会资本投资角度提出了五个方面的政策措施。

首当其冲的便是进一步放宽行业准入，深化放管服改革。包括建立养老服务综合监管制度，继续深化公办养老机构改革，通过提高审批效能解决好养老机构消防审验问题，减轻养老服务税费负担等7项措施。

《意见》提出，明确取消养老机构设立许可，简化医养结合机构设立流程，实行“一个窗口”办理。养老机构内设诊所、卫生所（室）等取消行政审批、实行备案管理。

王杰秀表示，为了促进养老行业的发展，“放管服”是必须坚持的方针，“但放了之后，如何进行管和服是难题”。

寸草春晖养老护理院董事长王小龙对第一财经表示，《意见》中提出“解决好养老机构消防审验问题”对于养老产业来说是一大利好。长期以来严苛的消防要求极大地限制了养老机构的发展，2018年北京城八区只开业了不到10家养老院，主要原因就是达不到消防方面的要求。比如消防要求配备地下水箱200立方米，很多物业都没有这么空间。

在吹风会上，国家应急管理部消防救援局负责人罗永强表示，《意见》中涉及到消防安全的问题一共有三项：一是关于解决养老机构消防审验的问题；二是推行养老服务业消防安全标准化管理的问题。三是要实施民办养老机构消防安全达标工程。

按照中央机构改革有关要求，建设工程消防设计审查和验收这项职能由过去公安消防部门划转至住房城乡建设部门。近日，住房城乡建设部和应急管理部已经联合下发了《关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知》。各地消防部门正在按照计划向住房城乡建设主管部门移交这项工作。

罗永强表示，受客观条件限制难以设置自动消防系统的，将协调当地政府和民政部门，推动解决推广、安装点式火灾报警器和简易喷淋等简易消防设施，有些民办养老机构消防基础条件相对较差，也不具备安装自动消防设施和系统。将推广一种简易的点式报警系统和简易水喷淋装置，来确保这些养老机构的消防安全，提高物防和技防的水平。

拓宽养老服务投融资渠道

《意见》提出要拓展养老服务投融资渠道，主要包括推动解决养老服务机构融资问题，扩大养老服务产业相关企业债券发行规模，全面落实外资举办养老服务机构国民待遇等3项措施。

在解决养老服务机构融资问题上，《意见》提出，鼓励商业银行探索向产权明晰的民办养老机构发放资产（设施）抵押贷款和应收账款质押贷款。探索允许营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押融资。大力支持符合条件的市场化、规范化程度高的养老服务企业上市融资。

高晓兵表示，发挥政府资金引导作用，到2022年要将不低于55%的资金用于支持发展养老服务。将养老服务纳入政府购买服务指导性目录，扩大养老专项企业债券发行规模。大力支持符合条件的市场化、规范化程度高的养老服务企业上市融资。

王小龙认为，解决融资问题首先要解决民营养老企业的身份问题，90%民营养老企业被迫注册成民办非营利性质。“不管国家出台什么鼓励政策，向银行贷款是一定需要担保的，但绝大部分民非都不可能提供担保，仅仅这一条就把民办养老企业的融资之路卡死了”。

《2019年中国大健康产业财税热点报告》提出，营利性养老保险和非营利性养老机构均为我国养老体系的重要组成部分。在传统融资方式之下，由于利息支出增值税进项税额无法抵扣，增值税链条断裂，增加了机构融资的税务成本。因此报告建议对增值税政策进行调整，允许利息进项税的抵扣，降低传统融资模式下的税务成本。

养老企业“盈利难”瓶颈难破

北京市老龄产业协会于2017年发布的《北京市养老机构现状与问题研究报告中》显示，在当时北京市的民营养老机构中，仅8%的机构盈利，高达65%的机构属于亏损。

因此可见，养老机构投资规模比较大，投资周期回报长，薄利等特性，使其需要多年运营才能实现盈亏平衡。

高晓兵说，2019年要在全国部署开展养老服务设施规划建设情况监督检查。聚焦减税降费，落实养老服务机构按规定享受的各项税费优惠，对社区养老服务机构给予税费减免、资金支持、水电气热优惠等扶持政策。

一位养老产业的投资人对第一财经表示，c端（顾客端）支付能力起不来，再多b端（企业端）政策都无用。“c端起不来，现在b端投资也在退潮，所以鼓励养老政策才层出不穷”。

高晓兵说，针对老年人反映的“住不起”“住不上”“住不好”等突出问题，意见提出建立健全长期照护服务体系，通过政府购买服务等方式，统一开展老年人能力综合评估，将评估结果作为领取老年人补贴、接受基本养老服务的依据。

这位人士表示，老年人的支付能力不足是限制养老产业发展的根本原因，长护险可以培育养老服务的市场，但改变需要很长的时间。

在提高支付能力方面，《意见》提出全面建立经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，加强与残疾人两项补贴政策衔接。推动形成符合国情的长期护理保险制度框架，鼓励发展商业性长期护理保险产品，为参保人提供个性化长期照护服务。

《意见》还提出，发展养老普惠金融，如支持商业保险机构在地级以上城市开展老年人住房反向抵押养老保险业务，依法适当放宽对符合信贷条件的老年人申请贷款的年龄限制，提升老年人金融服务的可得性和满意度等等。