外汇局孙天琦：金融必须持牌经营是国际通行做法，美国对违反者重罚

“获得外国牌照但没有在中国拿到牌照，不能通过数字平台向中国投资者（消费者）提供银行、证券、保险、支付等各类金融服务。这是符合国际通行做法的。”7月13日，国家外汇管理局孙天琦总会计师在中国金融四十人论坛“第四届全球金融科技（北京）峰会”上指出。

孙天琦表示，数字技术的发展使投资者（消费者）在一个国家、金融机构在另一个国家的“跨境交付”模式下的跨境金融服务更加便捷，促进了金融开放，也给各国带来了挑战。开放是大趋势，但金融开放不等于没有监管，金融必须持牌经营，而金融牌照必须有国界。

“从国际上看，美国等发达国家都对金融市场实施严格准入管理，要求持牌经营，违者重罚。”孙天琦表示。

第一财经记者了解到，美国监管要求，无论是境内机构还是境外机构，只要向美国人提供业务，就必须在美国注册获得许可。如未在美国注册获得许可，将被认为是欺诈，并会被处罚。

值得注意的是，在美注册不一定必须在美设立实体商业存在（如分支机构等），如目前有2家在美注册机构在美境内无实体公司，只进行线上业务。

以清算业务为例，根据美国2010年多德-弗兰克法案（Dodd-Frank Act），未在美国商品期货委员会（CFTC）注册成为衍生品清算组织（DCO）的境外清算机构，不得向美国机构直接提供清算服务，也不能通过清算会员向美国机构间接提供清算服务。境外清算机构可向CFTC申请DCO豁免注册，前提是境外清算机构所在国监管机关需与CFTC签订合作备忘录（MOU）。在两国官方未签订MOU的情况下，境外清算机构需向CFTC申请临时性不行动函（No Action Letter）。

“一些国家清算机构因需为美国金融机构提供集中清算服务，获得了CFTC颁发的临时性不行动函，可根据该函向美国机构提供清算服务，但也需向CFTC报送相关交易数据。”孙天琦称。

孙天琦称，美国对在美境内开展金融业务但并未持牌的机构进行了严厉打击。

例如，2018年7月，爱沙尼亚某外汇经纪商因未在美国CFTC注册，即向美国居民提供外汇业务，被处罚6亿美元罚款，被永久禁止向美国居民提供外汇业务，并向消费者支付1000多万美元赔款。

同年11月，某美国公司因未在CFTC注册，而实际从事贵金属交易、欺诈性招揽客户、至少非法挪用来自381名客户的1780万美元资金、虚报盈利、隐瞒欺诈行为等，被处以1576万美元罚款。

此外，美国CFTC还要求，未在美注册、不向美国人提供服务的外汇经纪商，也须在其网站明确提示“不为美国人提供相关金融服务”。

第一财经记者在JAFX、OANDA、SAXO等公司网站了解到，上述网站对相关信息进行了明确提示。

孙天琦表示，从国际上看，对外金融开放的承诺要转化为国内法来落实，即金融开放落地最终要依靠金融监管部门制定相关规章、规范性文件予以落实。

孙天琦认为，即便是在服务贸易开放水平相对较高的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）协议框架内，虽允许某一成员方服务提供者在其他成员方没有商业存在的情况下提供跨境金融服务，但仍要求其在其他成员方完成跨境金融服务提供的商业注册，或取得该成员方相关监管部门的授权。

从国际通行做法来看，金融必须持牌经营，金融牌照必须有国界。比如，澳大利亚金融监管部门2017年以来要求苹果公司、Google下架了300多个APP应用软件，主要涉及未经市场准入向澳大利亚居民提供金融服务；俄罗斯央行关闭了400多家网站，原因是未经允许违规向俄罗斯居民提供金融服务。

孙天琦解释称，无照经营、非法跨境金融服务包括，境外机构向我国境内居民提供外汇保证金交易服务，跨境炒股、期货和贵金属服务，跨境理财服务，跨境比特币、ICO交易，境外支付机构跨境向我国外贸企业提供支付服务，境外银行跨境向我国境内个人提供开户服务，境外保险机构跨境销售投资类保险产品以及给跨境买房、跨境赌博提供金融服务等基于数字平台的跨境非法金融活动。

截至目前，外汇局会同有关部门已处置非法外汇保证金网站近千家，其中，关闭926家，整改清退29家（删除网站有关外汇交易内容），约谈6家（承诺整改，删除相关外汇交易内容），移交公安机关4家。

“跨境向中国人提供金融服务，必须持有牌照，必须持有中国的牌照，必须接受中国监管部门监管，必须提供相关业务数据。”孙天琦强调。