合规PPP是否计入政府负债？会计准则意见稿有望给出答案

政府和社会资本合作（PPP）项目近几年呈现爆发式增长，拟投资规模超过13.6万亿元，中国已经是全球规模最大、最具影响力的PPP市场。

但由于我国目前会计准则体系中，没有从政府方角度完整记录反映政府资产，以及政府对其将来应给予运营方（主要是社会资本方）补贴或相关负债，因此社会各方迫切需要对PPP业务政府方的会计处理作出规定。

近日，财政部公开了《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作安排》及应用指南征求意见稿（下称PPP会计准则），向社会各方公开征求意见。PPP会计准则坚持问题导向，主要规范PPP业务中最核心、最需要解决的问题，即PPP安排中由政府方控制的资产及不同付费方式下相应净资产或负债的确认、计量和相关信息的披露。

市场上最为关心的问题之一是，合规的PPP项目未来支出责任是否属于政府隐性债务。因此，此次PPP会计准则意见稿中，政府方对PPP安排的负债如何安排备受关注，将直接影响政府对PPP的定位和风险处理。

官方解释，在具体PPP业务会计处理上，这次准则创新引入了净资产模式，即当授予方（具体指PPP项目实施机构，通常为政府有关职能部门或事业单位）不具有向运营方（具体指项目公司或社会资本方）无条件支付款项的义务时，授予方在确认PPP服务资产的同时确认净资产，而不是国际准则中所规定的全部确认为政府负债，这与我国推广PPP模式和政府债务管理的相关政策保持协调。

参与过PPP会计问题课题研究的北京国家会计学院崔志娟教授告诉第一财经，国际会计准则制定已有多年，国际上认可的PPP形式包括BT（建设-移交）模式，我国目前禁止采用这种方式，即使是BOT（建设-运营-移交）模式，也跟过去不同，过去合同约定支付标准是针对基础设施，如工程质量、进度等，没有对服务提出要求，而现在PPP是由过去的建设补贴转变成运营补贴，按照国家要求，政府付费支付条件就仅仅针对服务按照绩效考核支付，由过去的以资产交易为主转变为服务交易为主，因而，我国PPP将财政支出责任视作为提供公共服务的经常性支出，不作为政府举借债务。这与过去和现在的国际会计对PPP会计处理不同，国际会计准则在确认资产的同时确认为一项负债，但这里确认的负债也不完全是债的含义，考虑到我国推广PPP的改革目标，相对于确认为负债，在有条件支付情况下直接确认为净资产会更符合业务实质，因而是创新。

“会计是对经济业务事项的客观反映，这种处理方式符合国家提出的投融资机制创新，社会资本在公共服务领域投资时，要承担投资建设运营的风险，而政府不再承担相应风险，因而，政府确认净资产而不是确认负债会更好地反映这种合作机制。所以，规范的PPP不是政府隐性债务。”崔志娟说。

根据PPP会计准则意见稿，授予方应当根据PPP安排中对运营方作出补偿的方式，在确认PPP服务资产的同时确认净资产或负债。授予方因取得PPP服务资产不具有向运营方无条件支付款项的义务，但通过其他方式向运营方做出补偿的，应当在确认PPP服务资产的同时确认一项净资产。授予方因取得PPP服务资产而具有向运营方无条件支付款项义务的，应当在确认PPP服务资产的同时确认一项负债。

对于这种新模式，财政部此次广泛征求意见，听取各界看法。在对PPP会计准则意见稿征求的13个问询问题中，就包括“本准则中与PPP服务资产相关的净资产的确认和计量原则是否合适？如不合适，您有何修改建议？”

为打好防风险攻坚战，近些年我国坚决遏制地方政府隐性债务增长，PPP未来支出责任是否属于隐性债务此前有争议，这也影响着PPP模式在中国推广。

今年3月，财政部公布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》明确了不合规PPP项目形成的政府支出责任属于隐性债务，将对相关负责人进行问责。但该意见并未明确规范的PPP项目的未来支出责任不属于隐性债务。

业内人士分析，合规的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出，不是债务。