特稿｜李稻葵：全球疫情下的中国，保安全、稳民生、谋长远

新冠肺炎疫情作为百年来最大的公共卫生事件，对全球生产生活造成了巨大冲击，今年预计将出现二战以来的第一次全球经济负增长。新冠肺炎疫情将大大加速百年未有之大变局的历史进程，原本要经历十到二十年的长期缓慢变化可能会被压缩到在未来两三年集中出现。

当前，中国距离迈过中等收入门槛还差最后一步，为了应对未来形势的变化，必须明晰中国经济当前所处的阶段，从而找出应对之策。当前中国经济正处于工业化的中后期、城镇化的中期、产业升级的关键期和信息化的深化期。能否成功地释放出这四个阶段所蕴含的国内需求潜力，将是未来中国经济能否平稳增长、实现两个一百年奋斗目标的关键。

考虑到未来两三年国际环境快速恶化的可能性，我们认为，中国今年以及未来两三年经济工作的核心应当围绕三个方面。第一，保安全。着力确保粮食安全、石油安全、产业链安全、金融安全，防止这些关键领域出现问题导致发展倒退。第二，稳民生。着力保障中低收入者的收入，帮助中小企业纾困，稳定就业形势。第三，谋长远。推动包括国企改革、要素市场改革等一系列市场化改革，着力通过中等收入人群倍增的方式，培育和释放内需，为中国经济中长期发展提供动力。

一、保安全——防止中国经济发展的安全基础受到冲击

更加重视粮食安全，防止国际粮价大幅上涨风险

疫情期间，许多粮食出口国都出台了粮食限制出口措施，联合国粮农组织也发文呼吁各国采取积极措施减少疫情对粮食供应链的冲击。总体来看，目前疫情对中国粮食安全的影响可控，主要基于以下两个原因：

第一，中国口粮供应基本不依靠国外进口，受限制出口措施影响不大。尽管中国是世界上粮食进口量最大的国家，但从进口结构来看，属于豆类“一家独大”，以2019年为例，大豆进口量达8551万吨，占农产品总进口量超过70%。仅从口粮角度来看，对中国粮食安全的影响可控。

第二，全国粮食储备库存充足，可以应对短期的风险。近年来中国稻谷和小麦生产供大于求，根据国家粮油信息中心估计，2019年中国稻谷结余1430万吨，小麦结余1400万吨，阶段性过剩特征明显。且中国目前中央和地方的粮食储备充足，部分粮食如玉米、稻谷等还面临着去库存的压力，足以应对疫情导致的短期风险。

但是，我们也必须认识到，中国是全球最大的农产品进口国，由于农产品的可贸易量在整个全球消费量中的占比较低，疫情引发的全球供给波动一定会带来国际农产品价格的大幅波动。在此背景下，我们建议，出台对农业的支持政策，稳住国内粮食种植面积，保障农民种粮的收益，实现粮食增产的目标。应借此机会，逐步调整优化中国的粮食生产结构，减少部分粮食品种的进口依赖。同时，也要加强在国际粮食安全与贸易政策的协调合作，共同维护全球农业贸易和市场秩序。

加强石油安全，加快石油储备建设，防止航道运输风险

我们认为，只要国际地缘政治格局不发生剧烈变化，短期内中国的石油安全不构成主要威胁。主要有以下两点原因：第一，从供给来看，石油生产受疫情影响较小。从最新数据来看，2020年3月OPEC平均日产2793万桶原油，较2月日产量还有小幅增加，即使在新冠肺炎疫情的“重灾区”伊朗，其石油产量并未发生大幅下降。第二，从需求来看，国际原油转向买方市场，中国又是世界上最大的原油进口国，2019年中国进口原油5.06亿吨。受疫情影响，世界对原油的需求下降，全球能源市场也从短缺状态转向供过于求，因此短期来看，中国的石油安全不构成主要威胁。

长期来看，我们必须意识到中国石油供应的风险，中国石油的进口依存度超过70%，绝大部分通过海运，一旦霍尔木兹海峡及马六甲海峡出现问题，中国将出现石油供应危机。建议应利用全球能源需求下降的时机增加中国石油储备。当前中国储备主要是依赖政府的若干石油储备基地，且储备量明显不足，据估计，到2020年底中国石油储备能力有望达到8500万吨，刚刚满足国际能源署（IEA）提出的战略石油储备90天的安全标准，远低于美国、日本等国家。

因此建议加快石油储备机制改革，放开对商业石油储备的限制，并加快相关基础设施建设的步伐，为中国长期石油安全提供保障。

力保东亚产业链安全，防止关键产业链断裂风险

新冠肺炎疫情的国际蔓延也带来了产业链层面的隐忧。我们从两个角度分析潜在的国际供应链风险，一是从体量角度寻找进口金额较高的产品，二是从集中度的角度寻找进口来源较为单一的产品。从体量角度看，集成电路产品是中国大陆进口占比最大的上游产品，进口来源地以中国台湾、韩国为主；从集中度角度看，钴等稀有金属的进口来源地较为单一，有关国家的疫情发展值得重点关注。（图1）

东亚是中国集成电路最主要的进口来源地，其中中国台湾占比36.1%，韩国占比30.4%，从中国台湾、韩国、马来西亚、日本四个地区进口的集成电路占比达到81.8%。由此可见，东亚地区是中国电子产业上游的基本盘，东亚稳定则电子产业的上游供应就获得了基本保障。

多措并举守护金融安全，务实推动金融双向开放

新冠肺炎疫情给实体经济带来的冲击，可能引发中国金融领域三大风险与挑战，需要引起高度关注。第一，银行资产质量下降、不良率上升风险。根据银保监会的数据，2月末银行业不良贷款率已经上升了0.05个百分点。2019年，中国民营企业贷款余额超过40万亿元，如果有10%的民企贷款演变成不良资产，就意味着不良资产新增4万亿元；而2019年末整个银行体系不良资产余额仅3万亿元左右，拨备余额近6万亿元。第二，债券市场违约风险。今年一季度，已有40只债券违约，总计金额达到547亿元，较去年同期的310亿元大幅上升了76.5%，疫情对实体企业的冲击是债券违约加剧的关键因素。第三，股票质押风险。目前A股市场质押总股数从2018年高峰时期的6500亿股左右下降到当前的5600亿股，市场质押股数占总股本比重从高峰时期的10%左右下降到当前的8.2%，仍处在比较高的水平。股票质押的风险有可能因疫情冲击而上升，最终进一步拖累实体经济恢复。

尽管疫情冲击下的中国金融市场总体表现好于海外市场，人民币资产优势进一步凸显。但值得注意的是，中国面临的外部环境正在变得复杂严峻，中国的经济和金融安全面临新的挑战。中国须未雨绸缪制定预案、多措并举，应对可能发生的局部或全面金融战，全力守护金融安全。第一，加快推动海外上市高质量公司回A股战略，不仅是提高中国上市公司质量的必要举措，更是确保中国科技安全和金融安全的必然选择。第二，短期来看，要加强跨境资本流动管制，这与长期中坚持资本账户的完全可兑换方向并不矛盾，要做到循序渐进、有节奏开放，掌握好开放的主动权。第三，中国金融机构要苦练内功，改善公司治理，提高核心竞争力；金融监管部门要提高监管能力、改革监管体制，进一步提升金融治理体系和治理能力现代化，以适应国内改革、对外开放以及应对外部严峻挑战的需要。第四，必要的时候中国可以进行金融反制。

二、稳民生——稳定就业形势，保证居民收入持续增长

应对疫情、重振经济，财政政策将从多渠道发挥主导作用

第一，适当提高财政赤字率。政府工作报告已经确定，今年财政赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模也比去年增加1万亿元。（图2）

第二，发行特别国债。由于特别国债不直接占用一般公共预算赤字，由全国人大常委会批准即可发行，因而操作起来较为灵活，全国人大已经审议通过发行1万亿元抗疫特别国债。

第三，增加地方政府专项债规模。政府工作报告提出，今年专项债发行规模定为3.75万亿元，相比去年增加1.6万亿元。

刺激政策发力重点应当是中低收入群体生活及中小企业生存，避免政府投资过多

为了促进积极的财政政策更加积极有为，我们提出以下几点建议：

第一，发行1.5万亿元特别国债，并优先用于以下五个领域：一是用于向全国范围内中低收入群体发放现金补贴。二是用于向湖北等受疫情影响较大的地区进行专项现金转移支付。三是向国家开发银行补充资本金，或作为股本另组建专门的基础设施投融资银行或基础设施投融资基金。四是补充商业银行资本金，增强其放贷能力和不良资产消化能力。五是用于支持小微企业。具体使用途径包括贷款贴息、贷款担保、失业救济、五险一金补助、供应链基金等。

第二，用国有资本划转来冲抵社保减费。为了减轻企业特别是中小企业的负担，财政部已会同相关部门出台了一系列政策措施，其中包括企业社会保险费减免政策。据估算，全年仅社会保险费减负就会减轻企业负担超过1万亿元。考虑到今年的财政压力较大，为了避免社保基金收支缺口压力转移到一般公共预算，由财政补贴来兜底，我们建议用国有资本划转来冲抵社保减费。从中长期来讲，我们也呼吁加快国有企业改革，盘活国有资产，提高国有资产的回报率，用国有资产的收益增值来为财政融资，避免不断推高政府杠杆率。

消除汽车消费政策瓶颈，汽车消费有望成为拉动消费的主要动力

过去两年汽车经历了负增长，根据我们的测算，如果汽车销量能够恢复到2017年的水平，将提高全年GDP增速0.8个百分点，将可以完全抵消2020年上半年由餐饮、酒店、交通行业对GDP造成的负面影响。

随着未来中国人均GDP的持续上升和稳步迈入高收入国家行列，中国的人均汽车保有量将仍有很大的扩大空间。从2020年的小康社会过渡到2035年基本实现社会主义现代化的15年时间里，即使中国的千人汽车保有量达到350辆的保守水平（平均3口之家拥有一辆车），则国内汽车保有量还有翻番的空间。因此当前国内居民的购车需求尚未充分满足，只要刺激政策得当，汽车消费仍有较大的提升空间。（图3）

三、谋长远——培育市场，发力内需，努力实现中等收入群体倍增

推动土地和户籍制度改革，新型城镇化潜力巨大

城镇化进程是未来中国经济长期增长最关键的动力源，房地产市场依旧具有巨大潜力。从土地供给情况来看，当前一二线城市的土地利用结构仍然向工业倾斜，住宅用地供给显著偏低，房地产市场的土地供给同人口流向出现空间上的不匹配。中国的城镇化仍处于逐步发展阶段，未来仍需大量土地用于房地产开发建设，满足新市民等群体的住房需求，城市建设用地规划结构有待进一步调整。在保证其他用地需求的前提下，对于有发展潜力的地区和城市，我们建议可以适当增加房地产建设用地供给规模，适应城镇化需要的刚性需求，满足人民日益增长的高质量居住需求，稳地价稳房价稳预期，保障“房住不炒”，保持房地产市场的长期平稳健康发展。

房地产开发投资近年来持续提升，成为拉动固定资产投资和经济增长的重要部分。作为全社会固定资产投资的第二大重点领域，房地产开发投资占全社会固定资产投资的比例基本呈稳定上升状态，从2000年的15.1%上升到2019年的23.6%，年平均比重为18.2%。房地产开发投资增长对全社会固定资产投资增长的贡献率2001～2019年间相对稳定，平均为28.9%。

扣除土地购置费后，房地产开发投资占全社会固定资本投资的比重2000～2018年平均为15.0%，同一时期固定资本形成总额占支出法GDP 40.4%的平均份额，可以算出房地产开发投资形成的固定资本形成总额占支出法GDP的比例比较稳定，平均为6.1%，房地产开发投资对GDP增长的贡献率2000～2018年平均为6.7%。（图4）

随着疫情的减弱会逐步回暖，受到疫情压抑的刚需和改善型住房的市场需求没有消失，而是延期释放。

加快推动化解不良资产，在高杠杆的环境下实现杠杆置换

疫情来袭，随着财政货币政策的积极应对，今年的杠杆率上升将是政策的，但是由于此前化解金融风险打下的基础，我们认为，应当合理看待杠杆率的上升，杠杆总量仍处于合理区间，不足以引发过多担忧。（图5）

与此同时，我们认为当前最重要的问题是在高杠杆环境中实现杠杆的置换，增加好杠杆，去掉坏杠杆，推动化解不良资产，尤其是地方政府的隐性债务风险。

如何化解地方政府债务？我们认为可以从两方面努力：第一，加快地方政府存量债务的化解。要尽快把不良债务从地方政府手中剥离出来，由中央政府承接实现，不让地方政府的融资和再融资继续挤占宝贵的银行信贷资源，让地方政府轻装上阵，从而有效缓解企业尤其是中小企业的融资压力。第二，约束地方政府的融资行为，用创新的办法加快基础设施领域的投融资改革。建议这次在新一轮基建投资的过程中，由国开行或者是专门成立一个全国性的新基建投融资公司，统一管理新基建项目的规划、融资、建设与监督。同时我们也建议不把这些债务纳入国家预算，要由财政部来单独发行，避免市场上的误解。因为这些债将会形成对应的资产，不是普通意义上的国债。

务实推动金融双向开放，低调推进人民币国际化

必须认识到，目前中国金融开放水平还很低，金融开放明显滞后于实体经济的开放步伐。中国股票市场中外资持股占比不到4%，债券市场外资持股占比不到3%，人民币占全球储备资产比重不到2%，银行业外资占比不到2%。在当前外部环境变得错综复杂和异常严峻背景下，一定要在确保安全的情况下推进金融双向开放，要掌握好开放的节奏和力度。

综合国际组织和市场机构预测，2020年全球经济将不可避免陷入衰退，而中国因率先走出疫情影响，有可能成为全球主要经济体中唯一实现正增长的国家。实体经济的有效恢复为中国金融市场在全球率先企稳提供了有力支撑。如果充分把握这一优势，中国金融有可能化疫情之危为发展之机，主要表现出三大机遇：

一是中国金融市场有可能成为全球资产配置的最佳选择之一。疫情中，中国的金融市场表现出较好的韧性和抗风险能力，且保持了相对合理的正利率水平，货币政策空间还比较大。加之过去几年实体经济和金融领域供给侧结构性改革有效控制了宏观杠杆率的快速上升，中国金融资产估值相对偏低、更为稳健安全。二是中国金融对内改革和对外开放有可能加速。事实上，金融改革开放已经提速，3月1日新《证券法》实施，注册制将逐步向全市场推广，一大批开放举措也将加速落地。三是人民币国际化进程有望加快。环球同业银行金融电讯协会最新数据显示，2月份，人民币在国际支付市场的份额由1月份的1.65%大幅度上升到了2.11%，创下半年新高，在国际支付市场中上升一位，排名第五，人民币国际化趋势已经悄然提速。

建议充分利用中国积极防控疫情带来的有利契机，低调推进人民币国际化。目前本土疫情传播基本阻断，复工复产加快推进，金融市场表现出较好韧性，具备了推进人民币国际化的有利条件：一是实体经济短期恢复、长期向好的有力支撑；二是宏观杠杆率总体而言稳定可控，国民储蓄率全球领先；三是中国金融市场在本次疫情冲击之下，韧性较强、波动更小，人民币计价资产更稳健、安全，回报率相对更好；四是近年来金融双向开放力度加大，人民币国际化的政策环境更加有利。而海外疫情发展仍持续恶化，金融市场震荡下行趋势难改，零利率与负利率环境将会长期存在。以上因素客观上为人民币加速国际化提供了有利环境，中国政府和金融监管部门应该顺势而为、因势利导，在人民币结算、交易、投资、储备等方面创造更加有利的条件，加快推进上海、深圳国际金融中心建设，提升中国金融的全球竞争力和话语权。

制定中等收入群体倍增计划，促进中长期国内需求释放

中国有着4亿中等收入人群和10亿较低收入人群，这两个群体的需求还远远没有满足。如何能够释放出这4亿人在小康社会中向往美好生活的各类需求，这需要我们政府更加积极地去培育市场，加快提升治理能力现代化的程度。对于后者，我们在打赢脱贫攻坚战之后，应该用3个五年计划，再帮助4亿人口从较低收入人群迈入中等收入，打赢中等收入群体倍增的攻坚战。我们预测这一计划将能每年至少拉动0.7~0.75个百分点的GDP增长，将为中国经济的高质量发展提供长期动力。（图6）

为了实现中国经济培育市场、需求驱动的发展目标，首先要做的是持续扩大中国的中等收入群体。目前中国的14亿人口中，按收入从高到低排序，排除收入较高的4亿人，剩下的10亿人口的年人均实际收入相当于20年前中国全部人口的人均收入水平。而这部分人口的边际消费倾向显著高于4亿中高收入人群，提升他们的收入水平能够有效释放国内需求，同时实现稳增长、惠民生和调结构的三大目标。从这个角度来说，精准扶贫后下一个攻坚战应该是中等收入群体的扩容和增收，通过收入提升为国内需求的进一步释放和市场机制的进一步完善做好准备。

当前中国经济正处于工业化的中后期、城镇化的中期、产业升级的关键期和信息化的深化期，当前的经济走缓只是格局转换的间歇期，而不是中国经济的长期整体下行。新的国际、国内形势要求我们从现在开始，核心技术更多地要自己开拓创新，新的市场更要由自己来主动挖掘。一方面，我们要在审慎研判国际形势的前提下坚定推进新时代更高水平的对外开放，增加我们的贸易伙伴，尤其是稳定好东亚朋友圈。更为重要的是，我们应把更多目光转向国内，着重培育、打造国内市场，努力实现中等收入人群倍增，做好复杂需求管理，释放长期消费需求。

（作者李稻葵系清华大学中国经济思想与实践研究院院长，厉克奥博系清华大学中国经济思想与实践研究院副院长。本文节选自清华大学中国经济思想与实践研究院疫情课题组《保安全、稳民生、谋长远：全球疫情下的经济形势分析战略报告》，经授权发布）