从经济高质量发展视角比较减税降费与政府投资模式

据国家税务总局统计，2019年，全国累计减税降费2.36万亿元。空前规模的减税降费，有效减轻了各类市场主体的负担。然而，在经济下行压力未明显减轻、疫情在国际范围内蔓延的背景下，有观点认为，与减税降费相比，政府投资更能够实现经济的平稳运行。本文试图基于经济高质量发展的视角，分析两种模式对经济的作用方式和效能，提出可能影响减税降费效应发挥的部分因素，并提出相关建议。

两种模式的简介和经济高质量发展的主要内涵

减税降费，是国家通过让渡一部分税收和收费权益，直接减轻企业和个人负担，以实现宏观调控目标的手段和举措，是一种重要的财政政策。政府投资则是政府使用预算安排的资金进行固定资产投资建设的活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等，是全社会固定资产投资的重要组成部分。

高质量发展是创新驱动的发展，逐步改变以要素驱动为主的传统发展模式，解决生产要素报酬递减和稀缺资源瓶颈等问题，用创新实现高附加值、高效率。高质量发展是集约高效的发展，不仅关注总量的增长，更要看投入产出比，看单位产出，以破解资源和能源的约束。高质量发展是平衡充分的发展，更加关注并着力解决供需结构、产业结构、区域结构、收入结构等的错配失衡问题。高质量发展是绿色生态的发展，不以牺牲环境为代价，秉承“绿水青山就是金山银山”的理念，努力实现绿色循环低碳、人与自然和谐共生的发展。高质量发展是开放共享的发展，能够敞开大门，持续提升吸引和配置全球资源要素的能力，同时让更多的发展成果让人民共享。

两种模式在经济高质量发展中的作用比较

根据减税降费和政府投资两种模式的作用机理和路径，两者在经济高质量发展中的作用并不完全相同。

（一）在驱动创新方面，减税降费通过减轻市场主体税收负担的方式，让全社会的企业和个人有更多的净所得，有更多的资金投入到研发创新活动当中。同时，减税降费政策在发挥普惠效应的同时，还积极采取定向倾斜和激励的方式。如2019年减税降费的减负重点是制造业。根据国家税务总局发布的数据，2019年前三季度制造业新增减税4738亿元，占新增减税总额的31.36%。同时，制造业也是创新最活跃、研发投入最大的行业；国家税务总局的调查数据显示，前三季度有45%的制造业纳税人将减税降费红利用于增加研发投入。此外，国家还积极优化调整研发费加计扣除政策，对研发活动的支持力度空前提升。税务部门监测的重点税源企业前三季度研发费同比增长19.3%。

政府投资则主要集中于基础设施建设等领域，相比较而言，建筑安装设计、基础建材制造等行业受益更大，而现阶段，这类行业的研发需求相对更小。政府投资即使应用于重大科技进步领域，也主要是政府主导的创新，以基础研究、军事应用为主，有比较明确的国家意志，创新成果有多少能够转化为经济效益难以估计，在发挥企业在创新活动中的主体作用方面还不够充分。

（二）在集约高效方面，减税降费，对于企业来说，能够改善企业的现金流、优化资产负债表和利润表，提升单位产出效能；对于个人来说，能够增加税收可支配收入，从而提升储蓄和消费能力，而个人消费能力的提升反过来促进企业提供更高质量的商品和服务。同时，减税降费政策对资源综合利用、能源节约等有特定优惠政策，能够起到较好的定向激励作用。

相对而言，政府投资主要创造的是中间需求（基础设施等），而中间需求能否最终转化为最终需求（最终消费），则受制于投资决策的科学性和有效性。在以往的实践中，政府投资在拉动经济发展的同时，有一些低效建设，甚至无效和重复建设，创造了不可持续的无效需求。

（三）在平衡充分方面，减税降费在促进发展平衡充分方面发挥了尤为重要的作用。具体来说，以2019年减税降费为例，从产业看，是以所有行业税负只减不增为政策目标，减免规模大，受益面广；同时，对亟须政策支持的制造业、小微企业给予更大力度的减免税，着力解决产业结构失衡问题。从区域看，欠发达地区的小微企业比例高，老百姓收入也相对较低，减税降费使小微企业和中低收入群体享受到更高的减税幅度，甚至进入不缴税行列，这为平抑区域发展差距发挥了重要作用。从收入看，一直以来，我国呈现出政府收入比重高、企业和居民收入比重相对低的收入分配格局，本次减税降费是国家向企业和居民让渡收入的重要举措，为改善收入分配格局发挥了重要作用。

政府投资则在改善产业结构、收入结构等方面没有显著作用，某些情况下还可能会进一步加剧产业、收入等结构的失衡。

（四）在绿色生态方面，现行减税降费政策对资源节约、环境友好型的市场经营主体和行为有倾向性支持，在一定程度上扶持了相关行业的发展，也对企业的相关研发行为给予优惠政策。当然，政府投资在生态环境保护方面发挥了尤为重要的作用，环境治理的各类支出主要由政府负责。在绿色生态方面，应充分发挥两者的各自作用，做到互为补充，互相促进。

（五）在开放共享方面，近年来，美国开启了史上最大规模的减税计划，包括简化并降低个人所得税和企业所得税税率、对企业汇回海外利润给予大幅度优惠等。在这一背景下，实施减税降费，有利于我国进一步深化改革开放，吸引各类资本进入投资，增强配置全球资源的能力。相比较而言，政府投资在吸引全球投资方面的作用则比较小。

综合以上五点分析，可以很明显地发现，与政府投资相比，减税降费是助推经济高质量发展的更优选项。

可能影响减税降费政策效应发挥的部分因素分析

当然，任何事物和决策都有其两面性，减税降费也不例外，其在有效应对经济下行、助推经济高质量发展的过程中，也可能“力不从心”。

（一）受客观规律和其他因素的影响，减税降费在短期内不能够完全转化为投资和消费。减税降费是一种“温补性”的“休养生息”政策，短期内不如政府投资的刺激性强、见效快。根据边际效应递减规律，减税降费的“红包”到了企业和个人手中以后，并不能全部转变为投资和消费。以企业投资为例，企业的投资决策主要取决于三个因素：一是新投资导致的产出水平；二是影响投资成本的利率和税收；三是企业对未来经济状况的预期。 也就是说，税收成本仅仅是影响企业投资决策的其中一个因素。在经济形势错综复杂的背景下，信心不足、预期不稳往往更能影响企业的投资决策。

（二）减税降费的获益分布不完全与预期一致。根据经济学有关原理，税收最终归宿的分布并不是均衡的，往往与企业的垄断地位、产品的供需弹性等密切相关。也就是说，减税降费的“大礼包”到底谁拿得多，谁拿得少，也是值得探讨的问题。可以想象的是，议价能力强的垄断企业、附加值高的产品（奢侈品等）往往能够获得更多的减税红利，而一些获利能力弱、迫切需要政策支持的企业获得的减税红利反而少。这在一定程度上影响了减税降费效应的发挥。

两点建议

在深化积极财政政策时，既要保持政策耐力和定力，平稳落实各项减税降费政策，也应根据实际情况及时优化和完善相关政策。

（一）持续加强减税政策效应的分析和研究，不断优化减税降费政策。减税降费政策到底能够对经济发挥多少作用，在哪些领域发挥作用，又有哪些不足，需要持续深入地开展分析研究。只有这样，减税降费才能发挥最大效用。

（二）在落实减税降费政策的同时注重发挥政府投资的托底作用。在经济下行压力未明显改善的背景下，积极发挥政府投资的逆周期调节作用，有利于快速改善经济发展预期，增强企业发展信心，同时还能够在一定程度上激发减税降费政策的效应，因此，建议协调推进减税降费和政府投资，确保我国经济行稳致远。

（作者单位：国家税务总局上海市税务局）