“两高”项目乱局扫描：“攀高峰”背后的路径依赖

进入“十四五”，一些地方违规快上、抢上“两高”（高耗能、高排放）项目，未批先建问题突出。

第二轮第三批、第四批中央生态环境保护督察也发现，一些地方仍存在传统路径依赖，不仅对已有的“两高”项目割舍不下，还在为“合规”搞变通、打“擦边球”。

多地“两高”项目违法问题突出

第二轮第四批中央第三生态环境保护督察组10月26日通报，督察湖北发现，黄石市阳新县、大冶市部分工业园区盲目上马“两高”项目，部分项目未批先建，煤炭消费替代工作不实。

督察组介绍，截至2021年1月，黄石新港（物流）工业园通过省级节能审查的3个“两高”项目，新增能耗就已高达87.6万吨标准煤，占湖北省拟下达黄石市“十四五”用能指标的73%。对此，湖北省有关部门明确要求该市要坚决控制再上马其他高耗能项目。但该园区2021年2月以来，又先后组织申报5个“两高”项目，其中已获省有关部门批准1个，涉及新增能耗10.7万吨标准煤，纳入节能审查前期论证4个，涉及新增能耗202.9万吨标准煤。

国家有关部门节能审查办法要求，未按规定进行节能审查或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，并要求节能审查机关强化事中事后监管，对节能审查意见落实情况进行监督检查。

但督察发现，位于黄石新港（物流）工业园和大冶市灵成产业园的8个“两高”项目手续不全即开工，相关工业园区管委会和当地有关部门默许部分企业长期违规建设。黄石新港（物流）工业园内的湖北鹏程科技股份有限公司年产100万吨节能环保钙业项目未经节能审查于2020年8月开工建设，直到2021年7月被国家有关部门点名后才被紧急叫停；黄石杭氧气体有限公司制氧项目由于不符合黄石新港（物流）工业园相关规划及产业政策，于2021年7月被该园区撤销项目备案，但2021年9月督察组现场督察发现，该项目仍在继续建设，且已基本完工。

督察发现，大冶市灵成产业园内的湖北翊通铸业有限公司年产30万吨球墨铸铁管项目未经节能审查于2019年3月开工，2021年7月违规投产。大冶市有关部门对部分超出能耗总量的违规“两高”项目既不按要求进行能耗替代，也不将其列入“十四五”新增能耗项目管理，仅评估认定其能效水平后，就认为已完成整改，放任项目建设和生产。

9月27日，第二轮第四批中央第四生态环境保护督察组通报，广东省云浮市“两高”项目管控不力，企业未批先建、违规用能等问题突出，能耗双控形势严峻。

督察组介绍，2020年，云浮市能耗1万吨标准煤以上的“两高”企业共有30家，其中17家由于超负荷生产导致能耗总量超标，近六成企业存在违规用能行为，能耗超出65.3万吨标准煤，超过批复能耗的47%。2021年上半年，全市存量“两高”企业能耗仍同比增长23万吨，接近2021年全年能源消费总量增量25万吨的控制目标。

吉林省辽源市也存在能耗双控不力、“两高”项目违法问题突出的情况。第二轮第四批中央第一生态环境保护督察组通报，在国家及省多次要求进一步压减“两高”项目情况下，辽源市仍于2021年3月向省里上报14个“十四五”拟投产达产重点用能项目，设计新增能耗总量331万吨标准煤。

一些地方部门违规、盲目上马“两高”项目

上述这些“两高”项目仅仅是“冰山一角”。

国家发展改革委8月份新闻发布会披露，今年上半年，青海、宁夏、广西、广东、福建、新疆、云南、陕西、江苏9个省（区）能耗强度同比不降反升，还有10个省份能耗强度降低率未达进度要求。

这背后，是一些地方部门违规、盲目上马“两高”项目。

26日，第二轮第四批中央第五生态环境保护督察组通报，督察四川发现，乐山市陶瓷等行业盲目发展，监督管理缺失，项目节能审查把关不严，高耗能高排放项目规划建设管控不到位。

督察发现，乐山市对严控“两高”项目上马认识不足、把关不严，在既未积极采取等量、减量替代等能耗控制措施，也未取得项目节能审查意见的情况下，默许永祥股份有限公司离子膜烧碱、聚氯乙烯项目等高耗能项目擅自开工建设，未批先建问题突出。2019年9月，乐山峨眉山市有关部门没有认真核对，越权对四川峨眉山久乐纳米新材料有限公司20万吨/年钙制品升级改造项目节能报告出具审查意见，导致项目违规上马。

9月17日，第二轮第四批中央第一生态环境保护督察组通报，进驻前夕，吉林省能源局、省发展改革委先后为吉林鑫达钢铁有限公司120万吨/年炼焦项目补批了煤炭替代方案、节能审查意见等相关手续。但督察发现，辽源市政府上报的煤炭替代方案明显不实，拟通过调整一家煤炭生产企业煤炭消费量统计数据，实现43.56万吨的煤炭消费量替代，实际上该企业年度煤炭消费量并未减少，纯属“数字替代”。

今年4月，第二轮第三批中央第五生态环境保护督察组通报，在河南省安阳市，安钢公司于2018年、2019年先后将200万吨炼钢产能转移至周口市，并同步关闭4.3米焦炉共计180万吨/年焦化产能。2020年10月，安阳市申请将安钢公司焦化产能指标留在本地，用于新建焦化产能替代。

在请示尚未获批的情况下，安阳市擅自将转移周口的180万吨焦化产能算作冲抵本地应完成的20%产能压减指标，将其余480万吨焦化产能全部用于另外3家企业的新建焦化产能指标。截至督察时，这3家企业均已开工建设，建成焦炉4座，在建4座，总产能480万吨/年。

而周口市承接安钢公司转移产能指标新建的168万吨/年焦化项目也已经当地发改委备案，进入招标程序。从而出现了安钢公司180万吨焦化产能“一女二嫁”的现象。

今年7月，第二轮第三批中央第一生态环境保护督察组通报，山西省一些地方和部门上马“两高”项目愿望强烈，能耗“双控”抓得不紧。全省计划上马178个“两高”项目，预计能耗5942万吨标准煤，大幅超出“十四五”新增用能空间。

督察发现，山西这178个项目中，101个在建或已建，其中72个手续不全，比例高达71.3%。削减非电用煤工作中对焦化行业“网开一面”，该省焦化行业2020年耗煤量突破1.3亿吨。

碳达峰不是攀高峰、争空间

“如果任由‘两高’项目盲目发展后果会很严重，会直接影响碳达峰、碳中和目标实现，直接影响产业结构优化升级和能源结构调整，直接影响环境空气质量改善。”中央生态环境保护督察办公室常务副主任徐必久说。

今年5月，生态环境部《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》明确提出，严把建设项目环境准入关，落实区域削减要求。新建、改建、扩建“两高”项目须符合生态环境保护法律法规和相关法定规划，满足重点污染物排放总量控制、碳排放达峰目标、生态环境准入清单、相关规划环评和相应行业建设项目环境准入条件、环评文件审批原则要求。

指导意见明确，新建“两高”项目应按照《关于加强重点行业建设项目区域削减措施监督管理的通知》要求，依据区域环境质量改善目标，制定配套区域污染物削减方案，采取有效的污染物区域削减措施，腾出足够的环境容量。

中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南，生态环境部环境规划院副院长严刚近日联合撰文称，“在调研中发现，不少地方认为2030年前还可以继续大幅提高化石能源使用量，甚至还在‘高碳’轨道上谋划‘十四五’发展规划，攀登碳排放‘新高峰’，达到‘新高峰’后再考虑下降。”

“地方是落实国家碳达峰任务的责任主体。”王金南、严刚在上述文章中说，“十四五”新建的高碳项目，其排放将延续到2050年前后，给实现2060年碳中和目标带来巨大压力，还会压缩未来20年至30年低碳技术的发展空间。

王金南说，工业是我国二氧化碳排放的主要领域，占全国总排放量的80%左右，因此实现重点行业尽早达峰并快速跨过平台期是保证全国2030年前达峰的关键。

中国社会科学院学部委员潘家华也表示，碳达峰不是攀高峰，不是争空间、摸高峰，而是要削峰、压峰、拉低峰位，以便走向净零碳，“实现碳达峰不应瞎折腾，谨防误导，实现零碳能源没有捷径”。