解读《国家发展改革委关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》

《通知》有利于保障电力安全稳定供应

煤电是我国电力结构的支柱，承担着保障电力系统安全稳定运行和电力供需平衡的重任。燃煤发电企业是履行这个重大社会责任的主体。当电力供应平稳运行的情况下，燃煤发电企业的经营状况少有人关心。然而，当拉闸限电大面积发生，电力供需失衡影响到企业的正常经营和居民的正常生活的时候，燃煤发电企业的生存环境才再一次被社会关注。

煤炭是燃煤发电企业的原料，也是主要的运营成本；电力是其发电产生的产品。燃煤发电企业按照市场价采购煤炭，而按照市场化程度较低的、价格波动很小的上网电价将电厂发出的电卖给电网公司。按照常理，一个企业的经营状况的好坏应该与其原料和产品的价格均有关联，而燃煤发电企业却是个例外。由于煤炭和上网电力两种不同的价格机制的影响，燃煤发电企业经营状况的变化主要取决于煤炭价格的变化。

从各方面资料来看，市场煤、计划电的价格机制是导致电力供需失衡的根源所在。今年大面积限电就是电价机制失灵生动体现。随着经济恢复，各地区用电量大幅攀升，全国全社会用电量6.17万亿千瓦时，同比增长12.9%；而作为燃煤发电没有充足的数量和合理价格的煤炭供给，成为导致本次大面积拉闸限电的主要因素。

从政策出台的背后推动力来看，2008年以及今年这两次燃煤发电价格政策的调整，均是为了弥补“市场煤、计划电”政策带来的弊端。虽然两次政策发布时隔13年，但是政策出台前都经历了煤炭价格快速上涨。根据中国煤炭工业协会发布的中国煤炭价格综合指数，2008年8月煤炭价格指数增长到了221；2021年8月煤炭工业价格指数再一次增长到了236，见下图1。

图1 中国煤炭价格指数

数据来源：中国煤炭工业协会

海南省绿色金融研究院整理

《通知》提出将参与电力市场的燃煤发电量规模从原来70%增加到全部燃煤发电量，全面覆盖所有的燃煤发电厂，充分调度各区域各类型的燃煤发电发电能力满足当地电力的需求。我国燃煤发电电量占比高，燃煤发电上网电价在发电侧上网电价形成中发挥着“锚”的作用。目前已经有70%的燃煤发电电量通过参与电力市场形成上网电价。此次改革明确提出，要推动其余30%的燃煤发电电量全部进入电力市场，这将进一步带动其它类别电源进入电力市场交易，为全面放开发电侧上网电价奠定坚实基础，逐步客观全面的通过电力市场客观反应电力供需，使得电力市场在分配资源方面发挥核心作用。

为应对煤炭价格持续快速上涨对经济社会造成的影响，近期密集出台政策管控煤炭价格，国家发展改革委明确指出，将按照《价格法》及制止牟取暴利等相关法律法规规定，研究建立规范的煤炭市场价格形成机制，引导煤炭价格长期稳定在合理区间。

《通知》有利于新型电力体制改革有序推进

电力工业作为基础产业，是国民经济发展和人民正常生活的重要能源保障。电力改革的影响面大，数次电力改革的文件均是以国家层面发布的。电力体制改革的意义重大，有利于资源的有效配置。从我国电价政策机制发展历程来看，我国电价政策机制发展历程大致可以分成四个阶段：计划管理阶段（1949-1985年）、电价政策改革和调整阶段（1985-2002年）、电力市场化改革过渡阶段（2002-2015年）和全面深化电力改革阶段（2015年至今）。由此可以看出，电改难度很大，改革进程也相当缓慢。早在2002年，国务院就发布了《关于印发电力体制改革方案的通知（国发〔2002〕5号）》推动电力体制改革。

电力市场化改革是让电力回归商品属性的重要途径。自中央层面2015年电改9号文发布以来，相继发布了多个电改配套文件。但是，普遍认为改革始终未触及关键和核心，实质性推动电改较为缓慢，电价政策一直在计划和市场双轨中前行。电价改革是电力体制改革的重要组成部分，《通知》的发布可以说是深入电力改革迈出了一大步，在短中长期均将产生较大的影响。

目前，煤电是我国的主体电源，《通知》提出将全部燃煤发电纳入到电力交易，这一举措有利于充分挖掘我国数量巨大的燃煤发电具备的灵活性的潜力，完全符合我国当前电力系统稳定运行必须发挥燃煤发电的国情和实际。

《通知》对促进我国电力市场化发挥重要作用。按照电力体制改革“管住中间、放开两头”总体要求，此次改革，在“放开两头”方面均取得重要进展，集中体现为两个“有序放开”。从发电侧和用电侧扩大纳入电力交易的范围。引发关注主要是燃煤发电和价格这两个关键词。一方面是最近多个地方出现“拉闸限电”与燃煤发电有显著的关联，另一方面是作为电力市场化改革的“硬骨头”——价格政策的重大变化。

《通知》有利于推动新型电力系统的建设

近些年，全球和我国的能源转型持续加速，但为适应转型的配套制度建设却显得有些滞后，甚至表现出滞后的制度阻碍转型进程的情况。这种阻碍表现为，我国的电力能源结构正在快速向绿色低碳转变，而燃煤发电企业在转型过程中的积极性不足，经营状况持续恶化。从发电量来看，风电已经成为我国继火电、水电之后的第三大电源。从增长速度来看，风电和光伏发电是新装机容量和新增发电量增比最大的两种电源。

我国已经明确提出了构建以新能源为主体的新型电力系统。燃煤发电上网电价改革有助于促进能源转型，上网电价价格波动变大后，一定程度上会促进市场发展新能源的意愿，比如一些企业自建分布式光伏电站等；从用电侧看，有助于提升降低能源使用成本的意识，推动企业持续加大能源优化升级改造的动力，不断提升能效水平和优化能源结构，助力“双碳”目标实现。

新型电力系统的建立不是舍弃燃煤发电上马可再生能源，而是二者协同合作，逐步实现能源转型。然而，当前的情况是可再生能源富集地区煤电企业生存多数面临经营困难的现状，如下图2所示，随着可再生能源占比逐步增加，煤电的运行小时数持续下降，煤电企业合理利润率难以维系。推动燃煤发电价格市场化，实现煤电价格与煤炭价格及时联动是解决该问题的核心。《通知》正是瞄准了这个核心问题，为可再生能源规模化发展进一步完善了市场环境。

图2 我国火力发电平均利用小时数

数据来源：中国电力企业联合会

海南省绿色金融研究院整理

从清洁能源的可持续发展来看，未来风电、光伏成为主体电源的过程中也离不开燃煤发电的持续支持。今年大面积拉闸限电与风电也不无关系。截止今年9月，东北电网风力发电装机容量4241万千瓦，而9月份有段时间东北全域发生风速极低的情况，导致风力发电出力仅为装机容量的千分之几。燃煤发电没有及时尽力发挥发电能力，电网调度部门为了维持电力系统安全稳定运行采取了拉闸限电这一无奈之举。未来若风电和光伏发电装机容量和占比进一步扩大，要充分肯定燃煤发电的灵活性价值，让其在关键时刻顶上发挥灵活调度的职能。

《通知》有助于碳达峰、碳中和目标的实现

2021年10月24日，中共中央、国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中明确的把节约能源资源放在首位，实行全面节约战略，持续降低单位产出能源资源消耗和碳排放，提高投入产出效率，倡导简约适度、绿色低碳生活方式，从源头和入口形成有效的碳排放控制阀门。

实现“双碳”目标是推动经济社会绿色转型的关键，实现经济转型的重要基础，就是要建立经济增长与能源资源消费脱钩的增长模式。从能源节约的角度来看，灵活的价格机制有利于充分反映科学合理的电力供求关系，提高用能单位和个人的节约能源的意识，激发降低能耗节约能源的创新动力，为更进一步的节能机制创新、制度创新和技术创新提供平台。

根据当前我国的经济结构和能源消费特征，降低能源消费强度和消费总量是实现碳达峰的关键。我国高耗能产业主要分布与中西部地区，这与该区域较低的销售电价及其对应的电价制度紧密相关。我国以全球较低的电价水平满足经济社会电力需求，向电力用户和全社会释放了巨大的改革红利。与国际上普遍的销售电价定价规则不同，我国的居民电价低而工商业电价高，居民电价仅为工业电价的0.85倍；国际上，居民电价普遍高于工业电价，居民电价平均为工业电价的1.5倍，。这主要是由于我国在长期政府定价过程中，形成了较大金额的电价交叉补贴造成的，电价交叉补贴使得各类别用户用电价格与实际供电成本发生偏离。

《通知》提出高耗能企业市场交易电价不受上浮20%限制，从而让用电多、能耗高的企业多付费，逐步遏制新增高耗能企业和提高高耗能企业节能降耗的意识，有利于落实国家的节能战略。