锻造金融稳定“三支箭”

事件：

4月6日，央行发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》，为维护金融稳定设立长效机制。作为顶层设计的重大突破，该法案为下一步金融委统筹协调、靠前指挥提供法律依据。

核心观点：

进入金融周期下行阶段，国内金融风险“爆雷”不断，而近期剧烈动荡的国际形势则又平添了新的风险。第五次全国金融工作会议后，各方对金融稳定的关注度显著提升，国家设立金融委统筹指挥、化解重大风险事件，机构建设走在了制度建设前面。

为落实全国金融工作会议精神、坚决防止出现系统性风险，央行近期连发三份重要文件—《地方金融监督管理条例（征求意见稿）》、《宏观审慎政策指引（试行）》，此次出台的《金融稳定法》为常态化化解金融风险提供统一、有序、高效、权威的法律基础，三者共同构建起金融稳定领域的四梁八柱。

《金融稳定法》的核心内容包括三个部分：

一是压实金融监管部门、地方政府、金融机构等各方在监测、化解金融风险过程中的责任。在坚持金融“中央事权”的同时，要求地方政府履行相应职责，央、地双方维护金融稳定的职责在法律层面初次划清。

二是明确处置分工。金融机构的主要股东和实际控制人承担风险处置的第一责任，存款保险基金和行业保障基金将发挥市场化法、治化处置作用，省级人民政府重点处置辖区内农村合作金融机构和非金融企业（如：房地产企业）引发的金融风险，人民银行与财政部门分别牵头与参与处置系统性金融风险，金融委负责监督应急处置方案的落实。

三是落实资金来源。风险发生后，处置资金将按“被处置金融机构的主要股东和实际控制人→存款保险基金与行业保障基金→省级政府→金融稳定保障金”的顺序出资。新设金融稳定保障基金，将由金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其它资金组成，预判财政出资与金融稳定保障基金发债融资也将成为资金来源，央行再贷款或不作为其初始资本的直接来源。

对货币政策的影响

当前，国内经济周期与金融周期下行相叠加，稳增长压力突出，《政府工作报告》要求“稳中偏松”的政策倾向。从一季度政策变动可见，货币政策与宏观审慎均指向宽松，双支柱协同度明显提升。但央行政策宽松的同时，始终提防金融风险会卷土重来，这对宽松政策形成掣肘。

《金融稳定法》等“三支箭”的陆续出台，意味着金融稳定长效机制正在建立。短期来看，《金融稳定法》通过“划清责任、明确规则”，减少道德风险，改善市场环境，为央行执行宽松政策奠定微观基础；长期来看，《金融稳定法》有助于减小央行作为“最后贷款人”的风险处置成本，有利于维护币值的长期稳定。

以下为正文内容：

一、2017年来，金融稳定成为宏观主题

近年来，我国金融风险高发，而近期剧烈动荡的国际形势为金融稳定平添新的风险

2018年以来，在国际金融危机影响扩散的背景下，我国经济周期性、结构性、体制性矛盾叠加，长期积累的金融风险开始逐渐显现，房地产、地方融资平台等沦为金融风险的暴风眼，“包商”、“永煤”、“恒大”等重大风险事件则对市场信心带来负面冲击。今年以来，国际形势剧烈动荡，金融不稳定状况进一步恶化。一方面，美联储不断收紧的货币政策导致全球资本回流，新兴市场国家可能遭遇新一轮美元危机；另一方面，俄乌冲突导致美国挥舞金融制裁的大棒，在“长臂管辖”的达摩克里斯之剑下，国际金融市场噤若寒蝉。在此背景下，中概股、“青山镍”等危机爆发，3月16日金融委及其成员部委紧急召开会议稳定市场大局，维护金融稳定形势异常严峻。

第五次全国金融工作会议之后，金融稳定重要性显著提升，机构建设走在了制度建设前面

2017年 7月召开的第五次全国金融工作会议明确指出，“金融是现代经济的血脉，是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分”，同年召开的十九大提出打好“三大攻坚战”，防范化解重大风险位列第一。但与金融业综合经营、混业发展趋势相悖，当时的金融监管仍保持分业监管格局，“铁路警察、各管一段”的碎片化体制难以有效防控金融风险。对此，国家在此次金融工作会议上提出设立“国务院金融稳定发展委员会”，为金融风险统筹把总设立“指挥部”。2019年中编办发布的央行“三定”方案中新设金融委办公室秘书局，专职负责处理金融委办公室日常事务；2020年金融委办公室印发《关于建立地方协调机制的意见》，要求在各省（区、市）建立金融委办公室地方协调机制，加强中央和地方在金融监管、风险处置、信息共享等方面的协作，自此维护金融稳定的金融委机构体制初步建立。

探索建立央行金融机构评级，将评级结果作为差别化管理的重要依据

2018年第一季度，央行首次对全国4327家金融机构开展评级，从资本状况、资产质量、预期损失抵补能力、盈利能力等维度评估金融机构经营水平和风险状况，并将评价结果与存款保险差别费率、宏观审慎评估、再贷款授信额度审批、金融机构发债核准等挂钩。央行金融机构评级分为“10+D”级，其中1-5级为“绿区”、6~7级为“黄区”，评级为“绿区”和“黄区”机构可视为在安全边界内；8-10级为“红区”，D表示机构已倒闭、被接管或撤销，属于高风险机构。

从近年来的整体评级结果看，“绿区”的参评机构保持稳定，主要是大型银行；“黄区”的参评机构占比不断提升，反映出我国金融系统稳定性逐步提升。需要注意的是，2021年高风险评级机构占比较之前小幅提升，其中农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行与农信社）和村镇银行风险最高，地区分布主要向中西部集中倾斜。

二、央行打造金融稳定“三支箭”

金融稳定制度建设进程加快，央行金稳“三支箭”密集亮相

为落实第五次全国金融工作会议，坚决防止系统性风险出现，央行于2021年底连续发布两份重要文件——《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》、《宏观审慎政策指引（试行）》，分别从央地金融监管协调与宏观审慎工具创新两个层面，构建起金融稳定制度框架。其中，《地方金融监督管理条例》明确了地方金融监管的规则和上位法依据，统一了监管标准，对地方金融监管作出顶层设计。根据该条例，省级人民政府履行对“7+4”类地方金融机构，负有监督管理和风险处置职责，承担地方法人金融机构的风险处置属地责任，对辖区内防范和处置非法集资工作负总责，维护属地金融稳定，体现出“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的金融风险监管原则。

《宏观审慎政策指引》则是通过构建宏观审慎政策框架，明确在金融委的统筹指导下，央行牵头会同相关部门共同履行宏观审慎管理职责，监测、识别、评估、防范和化解系统性金融风险。《指引》首次明确了宏观审慎政策框架体系，界定其与货币政策的协调关系，宣告央行“双支柱”调控框架的正式建立。

涉及金融稳定的法规呈碎片化、原则化特点，亟待建立统一权威、可操作性强的法律制度

目前，我国涉及金融稳定的制度规定分散在《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等多部法律中，呈现碎片化、原则化特点。以《中国人民银行法》为例，尽管其确立了央行维护金融稳定的职责，但具体通过什么方式实现并未明确，央行金融稳定局在处置金融风险的过程中主要依靠经验办事，现在金融监管体系存在漏洞。对此，刘桂平副行长曾指出：“虽然相关法律法规从各自角度不同程度地规定了金融稳定条款，但总体上受制于部门立法、行业立法，缺乏跨行业跨部门从全局高度对金融稳定制度的统筹安排。现有法律条文多为原则性规定，缺乏执行的具体措施和程序规定，可操作性不强”。可见，探索建立统一、有序、高效、权威的金融稳定法律制度，已经刻不容缓。

国际经验：美、欧、德等国相继完成金融稳定法治建设

2008年金融危机爆发后，在2010年美国通过了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》它是自20世纪30年代以来美国一项最全面的金融监管改革法案，提出设立两个负责金融稳定的部门——金融稳定监督委员会（FSOC）与金融研究办公室（OFR）。FSOC的主要职责包括：1.推进信息的收集与共享，并以此促进监管协调；2.从美国金融市场实际出发，全面加强系统性风险的识别与防范。3.建议美国国会修改法律，对缺乏监管的方面进行法律补充。　　OFR给FSOC的决策提供信息搜集和研究方面的支持，其主任由总统提名、经参议院同意后任命，职员主要由经济学家、会计师以及金融专业人士组成。《多德-弗兰克法案》的金融稳定立法体现了以下几个特点：1.成立FSOC以协调多个监管机构，进行跨部门协作。2.强化对非银行金融机构以及金融业务的监管。3.扩充美联储的监管职权。

德国在2008年危机后，相继通过了《金融市场稳定法》、《金融稳定法》等法案，在欧盟框架下，结合自身实际开展一系列的监管改革：

一是成立金融稳定委员会。这一委员会由四部门协同组成（德国中央银行、财政部、联邦金融监管局、金融市场稳定局）。金融稳定委员会成立的目的：加强对于金融的监管，增强金融市场微观与宏观审慎管理间的联系，对德国金融体系的稳定性进行监督，重点关注不稳定因素，对财政部、金融监管局等机构提出风险预警和建议，并且每年向德国议会报告一次工作等。

二是加强宏观审慎管理的外部监管合作。德国中央银行在宏观审慎管理方面的主要职能包括五项：1.德国中央银行居于宏观审慎监测和分析的核心地位，拥有获得全面数据的权力。2.德国中央银行具有否决金融稳定委员会发布警告或建议决策的权力。3.德国中央银行可以向财政部、联邦金融监管局及其他政府机构提出警告和建议，并对警告和建议的执行情况进行评估。4.负责撰写金融稳定委员会每年提交议会的年度报告。5.负责与欧洲系统性风险委员会等欧盟层面机构的联系。

三是建立金融稳定部并强化内部监管合作。2009年，德国中央银行设立金融稳定部以加强系统性金融风险管理。2012年，德国中央银行进一步完善宏观审慎管理组织构架，将金融稳定部下设的国际金融体系部细分为宏观审慎监测和宏观审慎政策两个部门，同时将协调小组改为中央秘书处，强化金融稳定部的内外部协调与服务功能。将宏观审慎管理权限授予金融稳定委员会。

三、金融稳定法的核心内容

4月6日出台的《金融稳定法》是金融稳定法治进程中的里程碑。《金融稳定法》共六章、四十八条，探索建立起统一、有序、高效、权威的金融稳定法律制度。一方面，央行在《<金融稳定法>起草说明》中明确指出，该法由人民银行会同发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、外汇局共同起草，说明该法在“统一”、“权威”方面取得重大突破；另一方面，《金融稳定法》在压实各方责任、完善处置措施与落实处置资源三方面进行具体安排，体现出“有序”、“高效”的务实特点。

压实各方责任是防范化解金融风险的第一步

鉴于金融稳定“费力不讨好”的特殊性质，金融业在大力发展的同时往往忽略金融稳定，其本质在于各方权责的不清晰。基于这一痛点，《金融稳定法》明确提出以“压实各方责任”为立法目的。根据该法，国家金融稳定发展统筹协调机制（即：金融委及成员单位）负有总领和统筹指挥的职责，地方政府负有防范、化解、处置本行政区域内金融风险的职责。这样一来，金融在坚持“中央事权”的同时，也要求地方政府履行相应职责，央、地之间在维护金融稳定方面的职责在法律层面初次界定和划清，这对及时化解金融风险具有重要意义。

根据《金融稳定法》，金融监管、地方政府、金融机构等各方在监测、化解金融风险过程中，负有以下责任：

·“一行两会一局”仍负责监管、纠正金融机构日常风险，并责令其限期改正；

·地方政府有责任支持金融机构清收处置资产和追赃挽损、依法打击逃债债，维护趋于信用环境和金融秩序；

·金融机构在发现指标异常时，应采取相应措施主动化解风险，改进公司治理，追究相关责任人的责任。

·存款保险基金管理机构应依照法律与行政法规实施早期纠正措施。

值得一提的是，不同于《存款保险条例》对存款保险基金管理机构的职责划分，《金融稳定法》重点强调了该机构对投保机构早期风险纠正职责，并指出存款保险基金可对未按要求改进的违规机构提高存款保险费率，从中体现出事前处置、市场化应对的思路。

明确分工是化解金融风险的核心

在分业监管的体制下，面对风险事件相互推诿是常见现象。对此，《金融稳定法》明确了金融风险责任分工。根据该分工，金融机构的主要股东和实际控制人承担风险处置的第一责任，存款保险基金和行业保障基金要发挥市场化法、治化处置作用，“一行两会一局”负责处置所监管行业、机构和市场风险。需要关注的是，省级人民政府重点处置辖区内农村合作金融机构和非金融企业（如：房地产企业）引发的金融风险，并按金融委要求牵头处置其它金融风险；人民银行与财政部门分别牵头与参与处置系统性金融风险，人民银行需履行最后贷款人职责；金融委秘书局负责监督应急处置方案的落实。

落实资金来源是处置金融风险的关键

处置金融风险需要资金的保障，对此《金融稳定法》一方面确立了金融风险处置过程中的资金使用顺序，另一方面明确了金融稳定保障基金的设立。资金使用顺序上，金融风险处置过程将按“被处置金融机构的主要股东和实际控制人→存款保险基金与行业保障基金→省级政府→金融稳定保障金”的顺序出资，这与今年“两会”《政府工作报告》提出的“运用市场化、法治化方式化解风险隐患”相契合。

关于市场关注的金融稳定保障基金资金来源，《金融稳定法》提出“由金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其它资金组成”。参考美、欧等发达国家经验，我们预判“其它资金”可能包括财政出资与金融稳定保障基金发行的债务融资等。此外，由于《金融稳定法》提出“必要时，央行再贷款等公共资金可为金融稳定保障基金提供流动性支持，金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还”，推测央行再贷款可能不作为金融稳定保障基金初始资本的直接来源。

四、结论与启示

次贷危机以来，围绕防范系统性金融风险国内金融体制进行了重大改革，一是构建央行“双支柱”调控体系、健全宏观审慎政策框架，推出跨境资金流动、住房金融等领域的宏观审慎政策工具，维护金融稳定；二是建立国家金融稳定发展统筹协调机制，由金融委统筹分业监管力量，防止“合成谬误”的产生。此次发布的《金融稳定法》从法治层面对二者进行了确认和巩固，是贯彻“以市场化、法治化方式防范化解金融风险”的创新体现。

今年，国内经济周期与金融周期下行叠加，稳增长压力突出。《政府工作报告》要求“稳中偏松”的政策倾向。从一季度政策变动可见，货币政策与宏观审慎均指向宽松：货币政策靠前发力，年初释放降息宽松信号，并通过增加央行流动性投放的方式，维护市场流动性总体充裕；宏观审慎优化调整，多地房贷首付比例出现下调，预示住房金融审慎政策边际放松。

但是，我国经济历来存在“一紧就死、一松就热”的现象，央行在执行宽松政策的同时，始终提防金融风险的卷土重来，这对宽松政策形成掣肘。《金融稳定法》、《地方金融监督管理条例》与《宏观审慎政策指引》的陆续出台，意味着金融稳定常态化机制正在建立。短期来看，《金融稳定法》通过“划清责任、明确规则”，减少道德风险、改善市场环境，为宽松政策赢得空间；长期来看，《金融稳定法》有助于减小央行作为“最后贷款人”的风险处置成本，有效于币值的长期稳定。

（作者为招商证券研究发展中心副总经理）