专家解读城镇化重磅文件：发展县域镇域经济，破解“大城大村”两极格局

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（简称《意见》）。

《意见》指出，“县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义”，要求“提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑”。

5月10日，中国农业大学国家乡村振兴研究院常务副院长李小云接受第一财经采访表示，全国规模达到500万人口的城市为91个，吸纳了全国接近7.9亿人口，而几千个县城和乡镇覆盖的人口则很少，乡村占了另一个大头。因此，要想让人口的分布更加合理，需要发展县域和镇域经济，甚至可以将一些人口聚集度高、交通便利的大村发展成村镇，使得农民能够就近和就地就业，从而解决一系列由于农民在大城和大村之间流动造成的社会问题。

他说，现在中国农业GDP占比7%，而农业人口占比仍然高达23%。按照现代化转型的标准看，农业人口的占比过高，比例失调。如果工业化和城市化速度放缓，农民收入就会下降，也会影响农业劳动生产率的提升。从这个角度讲，乡村振兴不可能孤立地实现。通过城市化带动乡村发展，是现代化转型的基本经验。

但是，强调工业化和城市化的带动作用，并不意味着应该按照过去城市化的路径，不能只靠大城市发展带动，而是需要发展县域城镇化，形成城乡融合发展。这是乡村振兴的重要条件。

早在20世纪八十年代，中国推动城市化的过程中，就出现过两种观点，一种观点认为应该通过发展大城市来推动城市化，另一种观点则认为应该通过发展小城镇来推动城市化。

李小云称，当时，中国的经济发展水平和城市化率都很低，基础设施落后，如果按照发展小城镇来推动城市化的思路，会面临基础设施投资大和社会服务成本高、效率低的困境。所以很长一段时间内，从效率的角度讲，中国一直都在推动大城市和中等城市的发展。这一模式是中国发展的重要经验，是中国经济发展的核心动力之一，但这一模式也造成了中国“大城大村”的两极格局。

由于主要的经济活动集中在城市，尤其是大城市，因此，乡村剩余劳动力也主要流向这些地区。除了接受过教育的乡村人口逐渐留在了城市以外，多数低技能农村劳动力只能在城市和乡村之间流动。

然而，在城乡二元结构户籍制度和社会保障体系制度的约束下，农民工群体无法在很多就业的城市长期居住。农民工居住和工作的分离不仅导致了留守问题，还引发了教育和医疗保障等一系列的社会问题。尤其是老的农民工很难融入城市，无法在城市退休，而当他们回到乡村时，又很容易成为乡村社会保障的负担。由于城市居住成本高，年轻一代的农民工很难融入城市，只能重复老一代的流动模式。

值得关注的是，经过过去几十年基础设施的发展，尤其是脱贫攻坚以来，县域内，特别是农村基础设施建设有了很大提升，整体经济社会发展格局与上世纪八十年代完全不同。

李小云称，长期以来，我们忽视了县域城镇化的工作，而且把乡村看作是现代化的“病灶”，强调改造乡村，否定乡村的价值，仅仅把乡村当作实现工业化和城市化的被动资源提供者，如今反思过去发展模式的弊端，重新认识县域城镇化和乡村的价值，提出推进以县城为载体的城镇化，推动建设乡村，这些正是当前国家重视推进以县城为重要载体的城镇化建设的背景。