抢进度！上半年发行3.4万亿专项债，下半年财政“增量政策”还有哪些？

地方政府专项债券（下称专项债）是当前稳经济一大重要抓手，下半年动向备受市场关注。

根据各地发债公开数据统计，今年上半年全国地方政府新增专项债规模约3.4万亿元，创近年新高，基本完成了国务院要求的上半年完成发债任务目标。

多位财税专家告诉第一财经，下半年如何快速用好这笔资金成为关键，尽量避免资金闲置、资金被挪用等老问题，真正形成实物工作量，充分发挥债券资金稳投资效应。下半年新增专项债发行进入“空窗期”，这对下半年尤其四季度基建投资影响值得关注，可以考虑通过动用存量专项债额度、提前动用明年专项债额度等方式，适度增加下半年举债额度，以稳投资稳经济。

真正花好超3万亿资金成关键

今年专项债发行进度可以说史无前例。去年专项债多数集中在下半年发行，而今年则相反集中在上半年，以尽快发挥债券资金稳增长效应。

今年3.65万亿元新增专项债中，有3.45万亿元已经下达至各地用于项目建设。国务院要求3.45万亿元新增专项债要在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕。截至今年上半年各地实际发行了约3.4万亿元专项债，发行进度约99%。

中国社科院大学教授吉富星告诉第一财经，今年专项债靠前发力，总体规模、发行速度、支出进度均将创近年来新高，将有利于尽快尽多形成实物工作量，更好拉动有效投资，更好实现稳增长、补短板、惠民生目标。

“预计在专项债集中发力基础上，银行信贷、开发性金融工具等形成有力补充和配合，预计未来基建投资会保持高位增长，有利于稳定各方预期和稳住宏观经济大盘。”吉富星说。

下一步如何真正花好这笔巨额债券资金成为关键。根据近些年各地审计部门公开信息，部分专项债项目资金用途管理不严格，债务资金闲置存在一定普遍性等，这都影响了专项债资金效应发挥。

比如，近期审计署披露，审计发现有10个地区违规将136.63亿元专项债券资金用于企业经营、人员工资等，33个地区217亿元专项债券资金闲置1年以上。

吉富星表示，近年来，“资金等项目”、资金违规使用等问题已得到很大改善，但今年进度加快后，少部分地方前期工作不扎实、使用管理跟不上等因素导致一些局部问题。

中央财经大学温来成教授告诉第一财经，近些年专项债规模增长速度比较快，专项债资金规范使用很关键。比如目前专项债资金闲置问题，主要还是在于前期准备工作做的不扎实，项目本身存在一些问题。在专项债资金投向方面，财政部已经有相关文件予以规范，目前必须严格执行，挪用专项债资金发工资等，应该给予严处。

今年受疫情、大规模退税减税政策、土地市场低迷等影响，前5个月地方财政收入出现下滑，而刚性支出不减，地方财政收支矛盾加大。中央财政已经通过加大转移支付力度，来支持地方“保基本民生、保工资、保运转”。

吉富星认为，为避免资金闲置挪用，要立足债券项目全生命周期，加强激励约束机制。首先，在债券发行前，严把项目审核关，优先遴选项目成熟度高、具备开工条件的项目，或优先支持在建项目。

“其次，债券发行后，全面深入推广穿透式监测、加强督导整改，重点关注资金到项目单位后的建设进度、实物工作量形成情况，而非仅关注资金拨付情况，建立进度通报预警制度、明确在分配以后年度专项债券限额时与各地实际支出进度挂钩等。”吉富星说。

财政部此前表态今年7月份将实现对专项债项目的穿透式监测，此举主要是通过信息化手段，穿透了解项目单位建设运营情况，重点掌握债务资金从国库拨付到项目单位以后的情况，目的在于推动专项债尽快形成实物工作量。

吉富星表示，最后，对短期内难以继续建设实施的项目，将闲置资金按程序调整用于其他符合要求的成熟项目，或者跨区域调剂至管理使用良好、剩余项目资金有效需求多的地方使用。

财政部去年已经发文规范了专项债用途调整，近些年已有部分地方将闲置资金调整至其他项目。

近期包括广东等地已经明确，对专项债支出使用进度较慢的市，将未实际支出额度按一定比例收回，跨区域调剂至管理使用良好、剩余项目资金有效需求多的市使用。

是否增发专项债引关注

“当前经济下行压力依然较大，下半年依然有很多不确定因素，根据经济社会形势变化，是否考虑增加发行专项债额度来稳经济，是未来专项债一大看点。”温来成说。

粤开证券首席经济学家罗志恒曾告诉第一财经，下阶段出台增量财政政策的必要性较大，主要是超预期的疫情引发的收入减少、支出增加的缺口需要得到弥补。若政策不加码，预计2022年基建投资增速前高后低，随着靠前发力结束以及可支配财力未新增，土地出让收入大幅下降，四季度基建和经济增速可能回落。

吉富星表示，当前需要超前谋划、加强“重大项目”和“增量政策”双储备，结合形势发展需要，推出一些增量政策，更好实现跨周期调节、保障下半年经济平稳快速增长，努力实现全年经济社会发展预期目标或保持在合理区间内。

其实，国务院近期已经采取一些稳投资举措。

6月30日国常会决定，运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥。6月1日国常会决定，对金融支持基础设施建设，要调增政策性银行8000亿元信贷额度，并建立重点项目清单对接机制。

国金证券首席经济学家赵伟告诉第一财经，下半年“准财政”在发力，新增8000亿元政策性、开发性贷款额度，创设3000亿元政策性、开发性金融工具，可作为预算内财政有效补充。剩下的财政收支缺口，可以考虑通过动用存量专项债额度来解决，此前地方也这样做过。去年底存量专项债额度大概在1.5万亿元左右，预计可行方案是地方发行几千亿元，这样财政收支缺口大部分可以得到弥补。不过剩余限额地区分布不均、优质项目储备不足等，可能影响专项债“加量”效果。

除了动用存量专项债额度外，目前业内建言的另一种增加专项债额度途径，是提前下达2023年部分专项债额度，并调整预算将这笔明年专项债额度提前至今年四季度发行。此外还有专家建言发行特别国债，部分可以像2020年一样用于重大基础设施项目建设。

“按照此前授权，今年年底前，国务院可提前下达部分明年地方债额度，但提前发行和使用，可能涉及总体预算调整、额度分配等。相较之下，各地使用上年末专项债务未使用的限额，需要走的制度流程或相对简单，地方人大审议通过即可。”赵伟说。