生态功能区产业准入负面清单问题较多，专家建议优化调整

国家重点生态功能区对维护国家和区域生态安全至关重要，对此，中央和地方层面均实行了产业准入负面清单制度。但权威机构一项最新调查发现，产业准入负面清单问题较多，实际实施过程困难重重。

这项研究被列为国家重点研发计划“典型区域生态承载力与产业一致性评价技术研究”资助项目。由生态环境部环境规划院的专家团队完成。

功能区仍有重污染企业

负面清单制度是市场准入管理制度的一种模式，在我国最初被应用于投资贸易领域，即政府以清单方式列出禁止或限制的投资行为，实现清单之外“法无禁止即可为”。

随后，在实践过程中这种管理模式逐步进入社会管理领域，同时在生态环境管理领域也得到广泛应用。

2016年，国家发展改革委印发《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》，推动各地建立和实施重点生态功能区产业准入负面清单制度；生态环境部推进建立“三线一单”生态环境分区管控制度，其中的“一单”即环境准入负面清单，生态环境领域的负面清单管理逐渐由重点生态功能区拓展到国土空间全域。

上述研究选取了水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护不同类型国家重点生态功能区，开展了产业准入负面清单制定的现状分析与问题识别。

不同类型重点生态功能区的主导功能及产业准入总体要求。资料来源：中国环境管理

参与此项研究的生态环境部环境规划院研究人员牟雪洁介绍，总体来看，在生态环境管理领域，以重点生态功能区产业准入负面清单制度为主的实践应用相对成熟。

牟雪洁说，截至目前，国家重点生态功能区覆盖的676个县域均已完成产业准入负面清单的编制，推进产业准入负面清单落地实施，通过遏制新增禁止类产业、促进限制类产业结构调整与转型升级，发挥了一定的引导和约束产业发展、改善生态环境质量的作用。

但调研也发现，现有产业准入负面清单以限制类为主且多为现有发展产业，禁止类产业较少且多为规划发展产业，在实施过程中仍存在与主体功能定位不符、区域协调性不足等问题，实际实施过程困难重重。

参与此项研究的生态环境部环境规划院研究人员饶胜等专家介绍，国家重点生态功能区仍有以重污染企业为主导的产业园区，部分园区内主导产业与所处生态功能区主导功能不符。

专家们举例说，梳理统计发现，位于祁连山冰川与水源涵养生态功能区的甘肃省天祝藏族自治县、山丹县，青海省天峻县、祁连县、刚察县、门源回族自治县等6个县仍将水资源消耗大、污染排放大的烟煤和无烟煤开采洗选作为主导产业，与该类型区“水质达到I类，空气质量达到一级”的环境目标冲突。

此外，位于黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区的陕西省安塞区、绥德县、米脂县、吴堡县，宁夏回族自治区的盐池县5个县仍存在对植被破坏严重、造成污染破坏的水泥制造产业，与该类型区“最大限度地减少人为因素造成新的水土流失”的发展方向冲突。

禁止类产业退出较难

牟雪洁说，负面清单应以区域功能定位和生态环境状况为基础，既要避免对不同区域“一刀切”，又要避免相同或相似区域“不一致”。但目前同一重点生态功能区范围内不同县域之间，或资源要素禀赋条件相近的县域之间仍存在协调性问题。

例如，在黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区内，陕西省的安塞区将木材采运、纤维板制造、刨花板制造列为禁止类产业，但其他部分县域仍将其列为限制类产业；甘肃省的庆城县、华池县、泾源县和宁夏回族自治区的海原县将水泥制造列为禁止类产业，但仍有部分县域将其列为限制类产业。

饶胜等专家介绍，限制类产业的管控标准缺失或不统一，禁止类产业退出较难，导致产业准入负面清单制度实际实施过程困难重重。

某国家重点生态功能区内正在建设的水资源消耗大、污染排放较大的项目。摄影/章轲

国家对制造业的要求是在工业园内布局，多数县域在制定产业准入负面清单过程中，对限制类制造业均提出“生产工艺、清洁生产水平须达到国内先进水平”等原则性要求，但实施过程中对入园产业的生产规模、环保设施等均缺少更加明确的管控标准和实施细则，导致部分产业园区出现污水处理厂、固体废物处置场等环保基础设施建设滞后等问题。

专家们反映，《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》明确要求，严格限制区内“两高一资”产业落地。但“两高一资”这一概念和所指范围仍不够明确。目前主要为各界公认的同时具有“高污染、高能耗和资源型”特性的行业，比如矿产开发、钢铁、有色金属冶炼、水泥、电解铝、电石、铁合金、焦炭、煤炭、石油加工、化工等，行业口径过粗。

“很多钢铁、化工等所谓传统‘两高一资’行业也有部分污染不高的细分行业和产品。”上述专家认为，应进一步优化调整产业准入负面清单，并建立完善相关配套政策体系。建立负面清单动态跟踪监管机制。

落实产业准入负面清单的要求势必影响国家重点生态功能区的财政收入，短期内靠自身能力实现产业转型较为困难。对此，专家们建议进一步完善配套财政支持政策，在国家层面，要持续加大重点生态功能区财政转移支付力度；区域层面，要建立健全地区间横向生态补偿机制，探索设立政府性或社会性公益金。重点生态功能区也应探索建立生态产品价值实现机制，解决清单实施中产业退出及转型难等问题。