学者前瞻今年财政政策：减税降费、扩大支出和专项债

财政政策担当稳经济重任，2023年财政政策逐步明晰，引起财税学者热议。

8日，中国人民大学财税研究所举办了2022中国财政发展指数发布会暨2023年财政政策展望研讨会。根据会上发布的《中国各地区财政发展指数报告2022》（下称《报告》），2021年各省财政发展总指数为47.25分，较上一年略有增长，表明中国的财政体制不断发展完善。

2023年的财政政策备受市场关注，中央已经明确积极财政政策加力提效，财政部也已部署今年财政政策五大重点，包括完善税费支持政策，适度扩大财政支出规模，优化财政支出结构等。上述会上学者们对当前及未来财政政策进行了充分讨论。

近些年减税降费政策成为积极财政政策的标配，尤其是疫情以来税费支持力度较大，仅去年预计一揽子税费支持政策减负规模高达4万亿元，创历史新高。这减轻了企业负担，帮助企业渡过难关，在稳定经济中发挥重要作用。

中国人民大学财政金融学院教授郭庆旺认为，过去三年积极财政政策实施效果受制于疫情防控政策，而今年最大确定性在于不会受此影响。今年财政政策如果扩张，面临一个问题就是减税降费还是扩大支出？如果继续减税降费，又会出现收入来源的平衡问题。减税降费特别是减税的饱和度已经做得差不多了。而且从政府收入结构来看，税收占比非常低，土地财政也不是很乐观，要考虑减税降费对地方财政的冲击。

去年底中央经济工作会议在部署今年财政政策时，未提减税降费。不过财政部近期召开的全国财政工作视频会议表示，完善税费支持政策，根据实际情况，该延续的延续，该优化的优化，着力纾解企业困难。

中国人民大学财税研究所副所长马光荣介绍《报告》时称，近些年大规模减税降费使得最为规范、法治、稳定的税收收入占财政收入比重持续下降，如果是全口径政府收入的话，占比降至一半左右，这使得财政收入结构有所恶化。

“目前税收占GDP(国内生产总值)比重已降至15%，再降下去，税收在财政中发挥的作用就非常危险。而且目前减税政策边际效益越来越小，接下来积极财政政策重点应该放在支出上，而中央财政加杠杆空间更大。”上海财经大学公共经济与管理学院院长范子英在会上说。

这也是不少专家的判断，即今年积极财政政策在税费支持政策上，主要是阶段性延续针对小微企业、个体工商户、特困行业支持政策，不大会出台新的规模性减税降费政策，力度也将明显小于去年。积极财政政策重心将倾向于扩大支出，以带动总需求回升，解决目前总需求不足问题。

郭庆旺表示，扩大支出也面临继续扩大建设（基础设施建设投资）、还是用于生活的问题，就像过去说的生产还是吃饭的问题。

目前有两种观点，一种是继续扩大财政赤字、地方政府专项债券规模等，加大政府投资力度来提振消费。另一种观点则是直接给老百姓发钱来扩大消费。

财政部表示，今年将加强财政资源统筹，优化组合财政赤字、专项债、贴息等工具，适度扩大财政支出规模，为落实国家重大战略任务提供财力保障。

不少专家预计，今年全国一般公共预算中财政赤字规模会适度增长，地方政府专项债券规模会继续维持在3.6万亿元以上高位，从而保持政府投资力度不减。

“今年如果继续扩大专项债规模，专项债里有可对应的项目吗？如果有的话，又涉及到地方财政可持续性的问题，到底还能有多久，这又是一个问题。”郭庆旺说。

为了应对经济下行压力，近些年专项债发行规模快速攀升，专项债余额已经突破20万亿元，专项债风险问题备受关注。

清华大学经济管理学院经济系主任陆毅在会上表示，专项债不纳入赤字，可以大规模发行，今年新增专项债发行规模预计超过3.6万亿元，近些年每年发行3万亿元以上规模，一定要去关注使用效率，否则将会造成巨大资金浪费。

浙江财经大学教授李永友认为，在专项债管理方面，一方面一些地方政府拼命以项目申报获得专项债用债指标。另一方面，等钱到了以后，又因为各种原因项目落实不了，导致钱就放在那里。钱不够用和资金闲置问题在专项债中较为普遍，带来的问题是财政资金使用效率较低。

范子英表示，目前部分省份会策略性打包一些好的和不好的专项债项目一起发，给出一个平均很低的市场利率，投资者没办法对项目进行识别，因此专项债风险没有办法在价格里得到体现，这违背了市场识别机制。

尽管存在一些问题，但目前专项债是带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要手段，也在稳定宏观经济方面发挥重要作用。

财政部部长刘昆近日在接受媒体采访时表示，针对一些地方出现的“钱等项目”问题，我们高度重视，将进一步压实地方政府主体责任，加强督促指导。一是将严格落实“资金跟着项目走”的原则，宁缺毋滥，坚决不“撒胡椒面”；二是指导地方做好专项债券项目储备和前期工作，进一步提高项目储备质量，优先支持成熟度高的项目和在建项目；三是加强项目实施进度跟踪，对专项债券资金下达项目单位后一年仍未实际支出的，调整用于其他项目或者收回，尽快形成实物工作量。

中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇表示，2023年积极财政政策加力提效，政策有效落实的基础是财政正常运行。地方财政能否正常运行或者运行当中的绩效直接关系到积极财政政策的效果。

中央财经大学研究生院院长白彦锋认为，经济好转是经济自身动能的有效恢复，而不是财政强刺激后的一种短暂的、表面的、虚假的短期恢复。2023年积极财政政策既要防止发力不足，又要防止用力过猛，确保经济运行全面好转稳定在合理区间。