化解隐性债务风险成今年重点，财政金融合力出招

今年在加强地方政府债务风险防控上，财政金融齐发力。

近期财政部部长刘昆和中国人民银行党委书记、银保监会主席郭树清在接受媒体采访时，均谈及地方政府隐性债务风险防范，而这也是当前地方政府债务风险症结所在。去年底中央经济工作会议三次提及地方政府债务风险，这也使得防范化解地方政府债务风险继续成为今年工作一大重点。

财政部明确，今年继续抓实化解地方政府隐性债务风险，尤其是加强地方政府融资平台公司治理。刘昆在采访中强调下一步打破政府兜底预期，分类推进融资平台公司市场化转型。

郭树清谈及应对金融风险挑战时称，其中之一是积极配合化解地方政府隐性债务风险。督促金融机构增强风险管理能力。有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担。

上述表态在接受第一财经采访的专家看来，今年隐性债务监管将维持高压态势，在遏制新增隐性债务的同时，也会适度通过展期、降息乃至置换等方式，缓释隐性债务风险，守住不发生系统性风险的底线。

遏制融资平台新增隐性债

地方政府隐性债务，是指在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。而债务举借主体绝大多数都是地方政府融资平台公司（也被称为城投）。

由于前期地方政府隐性债务增长过快，规模过大，风险较大。自2017年以来中央强化隐性债务监管，不少地方出台化债方案。财政部曾公开表示，当前隐性债务增长势头得到遏制，隐性债务减少1/3以上，地方政府隐性债务风险缓释可控。

地方财政困难当下，庞大的隐性债务风险化解仍面临不小挑战，而且局部债务负担重的地方风险更大。而遏制地方新增隐性债务，积极稳妥化解存量隐性债务，仍是未来化解隐性债务风险的基本思路。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，防范化解地方政府隐性债务风险，需要财政、金融等多部门协作，近期财政金融部门负责人表态，其实是落实中央经济工作会议中强调的防范化解地方政府债务风险。

一些地方政府官员通过地方政府融资平台公司违法违规举债谋政绩，叠加一些金融机构认为这部分债务政府会兜底，从而推波助澜，使得前期隐性债务快速增长。为此真正剥离地方政府融资平台公司的政府融资职能，打破融资平台公司债务政府兜底预期，成为遏制隐性债务增长一大关键。

刘昆近日在上述采访中介绍，规范地方政府融资平台公司是防范地方政府债务风险的重要内容。而这包括严禁新设融资平台公司；严禁与地方政府信用挂钩；妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离其政府融资职能，防止地方国有企业和事业单位“平台化”。

除了在投资端强化对地方政府融资平台公司监管外，融资端金融机构能否不违法违规提供融资，也成为遏制隐性债务增长的一大关键。

“金融机构去给地方政府融资平台提供融资时，不能将它与政府信用挂钩，而是基于平台本身信用风险来判断是否提供市场化融资。这也需要金融监管部门去强化管理。”罗志恒说。

而这也正是前述郭树清强调的，在化解隐性债务风险时，要督促金融机构增强风险管理能力。近些年一些银行等金融机构违法违规为地方政府提供融资，遭到公开问责处理。

刘昆强调，下一步，我们将进一步打破政府兜底预期，分类推进融资平台公司市场化转型，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，促进财政可持续发展。

展期降息、置换债务成化债重点

地方化解庞大的存量隐性债务，除了安排财政资金、盘活资产收入、项目经营收入等直接偿还外，还可以通过借新还旧、展期等方式偿还。近些年受疫情冲击等影响，不少地方财政收入出现下滑，财政收支矛盾加大，这使得隐性债务化解面临挑战。

罗志恒认为，未来存量隐性债务化解，需要财政金融加强配合，对部分隐性债务可以通过展期、降低利率方式，来缓解城投短期偿债压力，避免债务集中到期出现流动性风险。

近年来一些城投公司也尝试了重组债务，实现了债务展期降息。比如，近日贵州省的遵义道桥建设（集团）有限公司对近156亿元银行贷款进行重组，重组后银行贷款期限调整为20年，利率降至为3%/年至4.5%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。这有助于缓解该公司缓解短期偿债压力和优化债务结构。

国盛证券研究所首席固定收益分析师杨业伟认为，大规模展期降息意味着银行资产收益大幅下降，甚至可能波及银行体系稳定。但地方政府债务压力攀升也是客观问题，需要金融机构配合缓解甚至化解。前述郭树清表态，可以看到，配合地方政府化解债务风险是今年金融体系工作之一。不过银保监会就“三个办法，一个规定 ”对贷款期限展期做出了规定。

杨业伟判断，今年债务压力之下，部分重债地区可能会通过展期来解决，但主要限于个别弱资质地区。这种展期更多是自下而上的，而且展期期限会显著低于贵州遵义方案。

郭树清谈及的有序开展地方政府债务置换，也备受关注。目前存在部分试点地区将隐性债务置换成政府债务，一些市场人士由此也展开联想，这一化债方式是否会扩大。

杨业伟告诉第一财经，部分地方通过发行政府再融资债券来置换存量隐性债务，仍是化解隐性债务风险的一个重要方式。但采取这种方式面临两个约束，一个是地方政府债务限额约束；另一个是当前置换隐性债务额度主要集中在经济发达和强资质地区，因而债务负担重的地方采取这个方式，需要财政部给予额外额度支持。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，目前官方对隐性债务置换成政府债务非常谨慎，近些年主要集中在纳入“建制县”隐性债务风险化解试点地区和隐性债务清零试点的广东等地。在甄别地方政府债务基础上，2015年以后财政部曾对10多万亿元非政府债券形式政府债务进行置换，来降低利息负担。但如果轻易采用政府债务置换隐性债务，会导致风险较大，所以应该持谨慎态度，仅限于部分试点地区，这个也涉及到政府和融资平台之间债务的法律边界。

“通过政府债务来置换隐性债务，会涉及道德风险问题。即相比于规范举债的地方，违规举债的地方借此解决了经济社会发展的一些问题，最终推高了债务，但可以通过置换来化解风险，而且有了一次置换，地方就预期会有第二次、第三次。因此政府债务置换扩大有不确定性。”罗志恒说。

他认为，如果地方政府隐性债务无法偿还，优先采取金融机构展期降息方式。如果实在解决不了，而且这笔隐性债务确实属于政府公益性投资，是地方财力跟支出责任不匹配所致，才可能考虑适当采取政府债务置换方式，但同时必须配合相应的问责。

罗志恒认为，当前地方政府隐性债务风险总体可控，这主要是因为经济在增长，政府财力也在增长。但这一风险存在分化，部分债务重地区压力更大。未来化解隐性债务风险要从根源上去解决。

他建议，目前中国宏观税负已经处于较低水平，当前应该稳定宏观税负，不宜再推出大规模减税降费新政，重在落实已有政策，确保财政收入稳定，避免通过推高债务来确保支出稳定。进一步厘清政府与市场关系，界定政府职责和规模，避免大包大揽。推动各级政府间财政事权和支出责任划分改革，尤其是推动政府支出责任标准化，做到事权和支出责任相匹配。

“另外，还要加强政策之间的协调配合，尤其是要加强非经济政策和经济政策的协调，避免一些政策造成经济社会风险，最终财政兜底，间接推高政府债务风险。”罗志恒说。