中国亟需修改财政赤字算法

财政赤字是最重要的宏观政策变量之一，其变化反映财政政策的动向，直接影响实体经济。在我国去杠杆的大背景下，货币政策的空间正在缩小，财政政策在稳增长中的作用更加凸显，预算赤字的设定和财政赤字的执行情况越来越受关注。

然而，目前我国对财政收入和支出的界定方法不符合国际通行做法，据此算出的财政差额不能准确反映财政政策的方向和力度，难以有效地影响市场预期和行为。以2015年为例，官方一般公共预算和政府性基金预算的合计财政赤字为GDP的2.4%，我们使用同样的基础数据但根据国际通行方法计算的合计赤字为GDP的3.4%，国际货币基金组织根据多种定义进行了计算，其中根据最宽泛定义得出的财政赤字为GDP的9.5%。应该说，各国的赤字计算方法不尽相同，根据具体需要在收入和支出的处理上有一定的灵活性。但我国在定义财政收入和支出方面有概念性谬误，造成财政赤字数据的失真。

官方和我们计算的赤字差异主要来自对动用中央预算稳定调节基金和往年沉淀财政资金的不同处理方法，以及是否将地方政府发行专项债券筹集的资金算作收入。

官方的做法是，从中央预算稳定调节基金调入的资金(2015年为1000亿元)算作收入，补充中央预算稳定调节基金的资金(2015年为828亿元)算作支出。我们认为，从宏观角度看，从中央预算稳定调节基金调入资金和给其补充资金只是把资金从国家的一个口袋调入另一个口袋，不应算作广义政府的收入和支出。如果全年实际净调入资金用于政府开支，该数额应归入弥补赤字的融资项目。

关于地方政府使用往年遗留的结转结余资金(2015年为7236亿元)，也就是盘活的存量资金，官方也算作收入。我们认为结转结余资金是过去年份累积下来的，从广义政府角度看并不是当期财政收入，将这些存量资金用于政府开支，应归入弥补赤字的融资项目。

官方在政府性基金预算中将地方政府发行专项债券筹集的资金(2015年为1000亿元)算作收入，而把发行其他政府债券获得的资金算作弥补赤字的融资项目。我们认为对两者应该一视同仁，政府债券发行所得都应归入弥补赤字的融资项目。

上述官方对收入和支出的处理方法不符合国际通行做法。国际货币基金组织发布的《政府财政统计手册2014》对财政收入和支出做出了简单明了的定义。

收入，如果政府行为导致政府净值增加，便产生了收入。资产的增加或负债的减少都会增加净值。广义政府产生收入的手段主要有四种：强制征税;所拥有资产带来的财产收入;商品或劳务的销售收入;以及从其他部门得到的转移资金，这些手段都增加政府的净值。从中央预算稳定调节基金调入资金或动用地方政府往年遗留的结转结余资金只是引起广义政府资产方的相互抵消的增减，并不增加政府的净值。同样，地方政府发行专项债券会引起政府现金资产的增加，同时引起政府负债的增加，也不增加政府的净值。所以这些都不应算作收入。

支出，如果政府行为导致政府净值减少，便产生了支出。资产的减少或负债的增加都会减少净值。向政府雇员支付工资，购买商品和劳务提供给社会，给特定群体的补贴和转移支付，这些都减少政府的净值，属于政府支出。但是，给中央预算稳定调节基金补充资金只是引起政府资产方的相互抵消的增减，并不减少政府的净值，因此不应算作支出。政府归还债务本金会减少政府的现金资产，但同时政府负债也等量减少，因此本金归还不算支出(中国从2015年开始已经修正了将本金归还算作财政支出的做法)。

根据该定义计算的收入和支出可以更准确地反映政府在当期从实体经济中收取的资金和向实体经济投入的资金，其差额也能更好地反映财政政策的松紧程度。

我国每年的财政决算赤字数都恰好等于财政预算赤字数，这是会计处理的结果，并不说明预算执行精准。以2015年为例，一般公共预算的当期收入低于预算数，而支出则超出预算数，财政赤字超预算，最后通过动用中央预算稳定调节基金和地方政府的结转结余资金，使得决算赤字和预算赤字毫厘不差(1.62万亿元)。这从另一个侧面说明官方的财政赤字强调的是会计平衡，并不真实反映财政政策的态势。

至于国际货币基金组织估算的广义财政赤字，我们认为值得商榷。其中，基金组织将地方政府通过融资平台举借的债务视作弥补赤字的融资项目，我们认为这一处理对于估算预算外的财政赤字是适当的。另外，基金组织将地方政府出售土地的净收入视作弥补赤字的融资项目(而非收入)，理由可能是这一交易虽然增加了政府的现金资产，但同时也减少了政府的实物资产，净资产没有变化。我们更倾向把这部分所得算作收入，因为所谓的土地出售收入严格地讲是国有土地使用权出让收入，设定期限的土地使用权出让并不减少政府的实物资产，其本质更接近出租收入。

再看2016年，我们根据官方预算基础数据测算的一般公共预算和政府性基金预算的合计财政赤字为GDP的3.8%，高于官方公布的3%。造成差异的主要项目是从中央预算稳定调节基金调入的资金(1000亿元)和地方政府专项债务收入(4000亿元)，官方视作收入，我们则视作弥补赤字的融资项目。从上半年的预算执行来看，财政政策的确变得更加积极，前六个月一般公共预算出现了二十年来的首次半年期逆差(3650亿元)。按照这种势头，并且考虑到盘活政府存量资金的可能性，按照国际通行方法计算的全年赤字可能会超出GDP的3.8%，高于2015年的3.4%，也就是说预算内的财政政策更加扩张。

近年来我国的财政改革取得了长足的进步，新的预算法为建立现代财政制度奠定了基础，营改增有助于降低税负，促进精细化社会分工，央地事权和支出责任的改革正在稳步推进。在此背景下，我们认为有必要进一步改进财政收入和支出的界定，使财政赤字准确反映财政政策的走向，提高政策的有效性。(作者系渣打银行大中华区首席经济学家)