“国家公园”探索：为生态制度建设打前站

10月的塞罕坝，天高云淡，秋色正浓。这里是中国北方最大的国家森林公园。13日，第一财经记者在这里看到，一望无际的人工林林海披上了金黄色的外衣，树林高大挺拔。

这里曾经是“黄沙遮天日，飞鸟无栖树”的荒漠沙地。半个世纪以来，老中青三代塞罕坝人造起了112万亩的世界最大人工林，使当地森林覆盖率高达80%，有效阻止了浑善达克沙地南侵，为京津构筑起一道坚实的生态屏障。

9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》（下称《总体方案》）提出，将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹考虑保护与利用。按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理。

“这标志着我国国家公园体制的顶层设计初步完成，国家公园建设进入实质性阶段。”中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅日前对记者说。

“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度……”十九大报告再次强调了生态环境的重要性。

交叉重叠、多头管理、碎片化的自然资源管理和生态保护格局正在被彻底打破，代之而起的是科学定位、整体保护、国家主导、共同参与的新模式。这为生态文明制度建设做了很好铺垫。

中国国家公园体制试点区分布示意图。资料来源：中国人与生物圈国家委员会

国家公园的地方与部门探索

中国人与生物圈国家委员会专家组成员郝耀华此前表示，被划为国家公园的区域，一般都具有国家生态安全屏障的作用，或是重要的水源产流地、珍稀物种的保护地、生物多样性和国家重要文化遗产保护的优先区域。国家公园属于“国家”，是国家直接管理的生态保护区域，堪称国家品牌，代表国家形象。

目前世界上已建立了近万个国家公园，但各国对国家公园的内涵界定不尽相同，管理模式也多种多样。

国家发改委、环境保护部、国家林业局、国家海洋局、水利部、国家文物局、国土资源部、住房和城乡建设部等部委均参与国家公园开发建设，甚至有各自的国家公园。但在上述《总体方案》出台之前，各部门对国家公园的内涵、管理体制等始终未达成共识。

2007年6月，我国首个国家公园云南“香格里拉普达措国家公园”宣告成立。今年3月，中国人与生物圈国家委员会国家公园专家组，曾专门调研了位于云南省迪庆藏族自治州香格里拉县的普达措国家公园体制试点区。据专家组介绍，调研分两部分进行，一方面实地考察了普达措的4个功能区：严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区。另一方面与地方各利益相关者进行访谈交流。

早在10年前，普达措国家公园主管部门就率先发起了中国国家公园改革。改革的初衷是为了更好地保护生态，即在实现更大面积、更加规范的生态保护前提下，解决周边社区的发展问题。

专家组介绍，成立普达措国家公园之前，当地村民收入低，他们靠山吃山，以放牧、采伐木材、捡菌子等为主要收入来源。当地林农交错，人地矛盾加剧，社区发展和生态保护之间存在较为严重的冲突，盗伐盗猎的现象时有发生。资源分布较为破碎化，亟待整合。

据第一财经记者了解，2005年，迪庆州政府开始探索国家公园管理模式，成立碧塔海景区管理局和属都湖景区管理局；2006年8月，普达措国家公园正式对外开放。同时，迪庆州政府成立香格里拉普达措国家公园管理局；2008年，国家林业局批复云南省作为国家公园试点省。

之后的2009年，云南省政府成立了由多个部门组成的国家公园专家委员会，出台文件，明确建设目标、措施和要求，印发了国家公园建设发展规划；2010年，国家公园管理局对总体规划进行修编，并且通过了云南省政府的审批，以此为标准，进行国家公园建设；2015年11月，《云南省国家公园管理条例》正式颁布，这是我国第一部关于国家公园管理的法规。

20世纪90年代初期，迪庆州中甸县（香格里拉县的前身）林业局成立下属公司，开展生态旅游业务。2012年11月，普达措国家公园成为国家5A级旅游景区，当年旅游业收入突破2亿元；2013年5月，云南省城市投资建设集团有限公司入股迪庆州旅游投资集团。2016年，当地旅游业收入达到3.26亿元，最大日接待游客数量1.7万人。

迪庆州国家公园管理局有关负责人介绍，通过改革，实现了自然保护区、风景名胜区等资源的整合，普达措旅业分公司接手负责旅游开发事宜；林业部门回归保护森林资源的职责；州国家公园管理局负责规划等事宜，实现了监管和经营的分离，对旅游业的管理更加规范；实现社区反哺，对村民进行资金补贴，提高了村民生活水平，调动了社区生态保护的积极性；实现了与水利局、环保局等相关部门的监测资料共享。

比如，早在2008年，普达措国家公园管理局就收回了当地社区的马匹，周边社区村民的烧烤等对森林安全造成威胁的商业服务被取缔，社区因此每年获得100多万元的反哺补贴。

“要问‘绿水青山就是金山银山’，哪里践行得最好，武夷山不说是第一，也应该是之一。”中国人与生物圈国家委员会专家陈向军说。

在武夷山国家公园体制试点区，当地以社区发展促进保护。2016年，武夷山市涉茶总产值年均增长6%以上（产值16.28多亿元），农村居民人均可支配收入1.46万元，增长8.9%；并计划到2020年全市涉茶总产值将达40亿元。同年旅游接待总人数1077.27万人次，旅游总收入171.41亿元。如今的武夷山市，生态公益林比例位列全国县级第一，空气质量、主要流域水质保持全优。

塞罕坝机械林场党委书记、场长刘海莹对第一财经介绍，建场55年来，国家投入和林场自筹资金累计约10.2亿元。如今，林场林木价值40多亿元。据评估，塞罕坝资源总价值为202亿元，投入与产出比为1∶19.8。每年七八月份，旅游进入旺季。去年塞罕坝森林旅游收入3.3亿元。

三江源地区是亚洲最重要的生态安全屏障和全球最敏感的气候启动区之一。摄影/章轲

与此相比，一些部门设立的国家公园及开展的试点则收获有限。2008年，环保部、国家旅游局曾批准建设黑龙江汤旺河国家公园。但之后，汤旺河国家公园一直没有获得相关经费支持，也没有一个明确的管理机构负责公园的建设和管理。

在汤旺河区委门口，挂着国家地质公园、国家森林公园、中国青少年科学考察探险基地、国家AAAA级旅游风景区、水利风景区多个牌子，它们分别隶属于国土资源部、环保部、林业局、水利部等多个部门。

而一地多名、机构重叠、多头管理、职能交叉，恰恰是中国各类保护区面临的最普遍的问题。

为生态保护转型预留发展空间

“建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容，对于推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设，具有极其重要的意义。”《总体方案》说。

为什么要进行国家公园体制改革？中国科学院科技战略咨询研究院博士苏利阳此前表示，此举旨在为我国的“生态保护转型预留发展空间”。

科研部门和去年以来的中央环境保护督察也发现，前些年，一些地方保护区管理松懈，生态保护质量不尽如人意。今年，中共中央办公厅、国务院办公厅通报的祁连山保护中存在的问题就是一个反面案例。

国家公园是那些大面积的自然或接近自然的区域。摄影/章轲

苏利阳将这些问题归纳为几个方面：保护与发展失衡，保护区内矿产资源开采、商业地产开发时有发生；一些地方把一些保护区当作“摇钱树”，过度追求门票和其他商业收入；行政管理体系混乱，忽视各种保护区生态系统的整体性，如对同一个湿地生态系统保护区，水文、渔类资源、野生动物植物分别由水利、农业（水产）、林业部门管理，再加上各种保护区空间分布上交叉重叠，助长了部门冲突；除部分旅游开发比较好的区域外，保护区及其周边地区经济发展大多较为落后。

“事实上，推进国家公园体制改革，不仅有助于推动国家生态保护的转型，更能为国家长远发展预留空间并注入新的动力。”苏利阳分析说，改革开放以来，中国经济一直保持高速增长，但是伴随而来的资源紧缺、环境破坏、生态系统退化等一系列问题困扰着经济社会的可持续发展。为此，党的十八届三中全会从空间、资源、环境等方面对生态文明制度建设作出整体部署。

“生态文明体制改革的先行先试必须要找资源价值较高、建设需求迫切、改革难度较小的区域。”苏利阳说，国家公园试点区，从合理性和可行性而言都应作为生态文明制度建设的先行区。

国家发改委在解读《总体方案》时表示，主要目标就是“建成统一规范高效的中国特色国家公园体制，交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决，国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护”。

航拍长城。摄影/章轲

按照《总体方案》的要求，国家将整合相关自然保护地管理职能，结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。可根据实际需要，授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。

同时，为了调动各方积极性，《总体方案》明确“分级行使所有权”。统筹考虑生态系统功能重要程度、生态系统效应外溢性、是否跨省级行政区和管理效率等因素，国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中，部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。

而对于如何划分事权的问题，国家林业局昆明勘察设计院教授级高级工程师唐芳林认为，国家级自然保护区是最关键的自然生态系统，是野生动植物的重要栖息地，应确定为中央事权。其他类型的自然保护地宜实行分级分类管理，主要界定为地方事权，充分调动地方积极性，使自然生态系统能够得到完整、有效保护。

保护地的整合不是重起炉灶

国家公园既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区。

世界自然保护联盟（IUCN）中国代表处首席代表、研究员朱春全介绍，按照IUCN的定义，国家公园是指大面积的自然或接近自然的区域，设立目的是为了保护大尺度的生态过程，以及相关的物种和生态系统特征，给人们提供环境和文化兼容的精神享受、科研、教育、游憩和参观的机会。

世界上第一个国家公园是1872年设立的美国黄石国家公园，在近9000平方公里的土地上，用1%的开发面积每年吸引世界各地的300万游客，带动了周边地区5亿美元的经济发展，并促进了产业结构调整，矿产（含农牧业）和旅游休闲业收益所占的比重由原来的70%和30%，变为18%和82%。

近年来，国家公园在世界各国迅速发展。目前，在200多个国家和地区已建立了近10000个国家公园。

“国家公园除了具备自然保护的主体功能外，同时兼有科学研究、游憩展示、环境教育和社区发展等辅助功能。”郝耀华说，国外的国家公园具有一种以原生态荒野为美的价值观，所谓“荒野精神”。

大熊猫国家公园涉及四川、甘肃、陕西三省，为保护“国宝”大熊猫的栖息地而设立

“我们也应重视国家公园精神层面的功能，有序扩大社会参与，引导民众进入，通过生态旅游、生态教育，使民众能够亲近河山胜景、感受自然之美，进而陶冶爱国情操，激发人民对美丽中国的认同感、自豪感。”郝耀华说。

郝耀华认为，在探索建立国家公园体制的过程中，应处理好保护与利用的关系。建立国家公园体制的首要原则是保护为主，当其他功能的发挥有碍主体功能时，就要服从、服务于保护这个根本目标。同时也应充分考虑我国的国情，比如，青海在国家公园试点时，引导广大牧民在禁牧减畜后参与国家公园的保护与管理，使之分享其成果，实现脱贫奔康。

郝耀华说，还要处理好借鉴与创新的关系，结合国情区情有选择地消化吸收。同时，要处理好中央与地方的关系。建立国家公园体制是一个庞杂的系统工程，通过垂直管理，在一定程度上打破了区域条块分割的旧格局，有利于根除“九龙治水”的痼疾，真正实现“一个保护地一个牌子、一个管理机构”。

“但这种整合不是重起炉灶。”郝耀华说，而是补足短板，消除梗阻，实现全面优化，重构区域生态版图；层级不一、分布范围更广的自然保护地仍将发挥各自的生态作用，与国家公园一道构成完整的自然保护体系。

对于我国国家公园生态保护所需的资金保障问题，《总体方案》明确，建立以财政投入为主的多元化资金保障机制。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障。委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。

同时加大政府投入力度，推动国家公园回归公益属性。在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下，探索多渠道多元化的投融资模式。国家公园实行收支两条线管理，各项收入上缴财政，各项支出由财政统筹安排，并负责统一接受企业、非政府组织、个人等社会捐赠资金，进行有效管理。

对于需要多大的资金盘子问题，中国科学院动物研究所副研究员解焱带领的专家团队曾做过测算，我国政府每年只需要投入GDP的万分之5.5（其中约200亿元用于自然保护地的常规保护管理工作，30亿元用于综合管理，30亿元用于非常规管理工作），就可以使我国17.48%的陆地和10%的海洋得到有效保护，守住我国的生态安全底线。