社论：锁住地方债务灰犀牛

在中国经济的草原上，已经进入官方视线的“灰犀牛”有五头，分别是房地产泡沫、地方债务、国有企业高杠杆、影子银行、违法违规集资。其中，地方债务可能是最隐蔽的那一头。

从严肃问责到发文详列违规举债负面清单，今年以来，中央对地方政府债务强监管一如既往地保持高压态势。但即便如此，地方债务还是蠢蠢欲动。如何锁住地方债务灰犀牛，既需要提高财政透明度、硬化财政与金融市场的边界，更需要央地关系的重构。固然，这几乎已是老生常谈的话题，但“灰犀牛”的概念迅速流行本身，就说明了市场对此的持续担忧。

第一财经日前报道，时隔近一年半，审计署在近日公布的“2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果”中再度披露了地方政府违规举债的情况，并披露地方举债手法。其中，海南、江西、陕西、甘肃、湖南5省份的5个市县，通过出具承诺函等手段违规举借政府性债务64.32亿元。可见，地方的举债冲动依然强烈。

2008年金融危机后，中国推出大规模经济刺激计划，地方政府借融资平台公司等灰色渠道大规模举债，造成地方政府债务迅速膨胀。

为了化解地方债风险，2014年通过的新预算法首次将野蛮生长的地方债纳入预算管理，明确地方政府举债唯一合法渠道是发行地方政府债券。为了控制地方债规模，2015年中央对地方政府施行债务限额，给出举债“天花板”。

目前，地方政府性债务主要包括地方政府债券(显性债务)和地方政府隐性债务。各地政府按照2014年“43号文”及有关要求，有计划、有步骤地发行地方政府债券，总体情况清楚，风险可控。不过，一些地方政府通过平台公司利用通道业务、投资引导基金“明股实债”以及违规利用PPP和政府购买服务等方式变相融资，形成大量隐性债务。

从理论上说，地方政府隐性债务的判断标准并不依据融资主体和融资途径，而是看融资回报是否利用财政资金进行“兜底承诺”。因此，限制融资主体、控制融资途径并不能有效管控地方政府隐性债务，地方政府依然可以利用财政资金、通过各类金融“创新”轻易规避监管政策。

近年来，“50号文”、“87号文”对政府担保、PPP、政府购买服务等方面进行了全面规范和约束，这些虽然以负面清单的形式封堵了现有融资渠道，实现了对“43号文”的补充升级，今年以来的监管督察也更加细化了上述规定的落实，但还没有从根本上消除地方政府主动负债冲动，地方政府隐性债务容易死灰复燃。

对金融系统来说，这意味着跨市场、跨领域金融风险积聚。政府投资项目多基于政府信用背书，缺乏贷后监测和风险化解措施，项目经营风险较大。目前，银行、信托、基金等金融机构均参与到政府项目中，风险易跨市场、跨领域传递，甚至可能牵涉并引发民间融资风险。

解决地方政府性债务问题需要系统规划。短期来看，财政部数据显示，2016年末全国地方政府债务余额15.32万亿元，地方政府的债务率为80.5%，低于国际通行警戒标准(100%)，爆发债务风险的概率较低，当务之急是厘清地方财政与金融系统的融资关系，提高财政透明度是最基本的措施。长期来看，就是中央与地方财政关系的调整，这是一个很大的课题，涉及制度整体、影响全局，但未来几年，无疑是十分重要的时间窗口。