久拖未决的话题即将启动 WTO改革将向何处

再过十多天，目前处于夏休期的日内瓦，将恢复到文山会海的本色。而在即将到来的多项议程中，一个久拖未决的话题亦将再次启动：是否改革世界贸易组织（WTO）以重振多边贸易治理机制。

自从今年4月，带着改革任务而来的美国驻WTO大使丹尼斯·谢伊（Dennis Shea）到达日内瓦以来，中美已经在重要例行会议中，经历多轮争论。在多场关于各自贸易措施及模式的争论背后，是越来越衰微的WTO和全球贸易体系的微妙变化。

第一财经记者获悉的，并分析自4月份以来最重要的中美交锋场合，所有在该议题下发言国家的材料显示，各国的态度，伴随近期国际贸易时局流转，正在悄然发生改变。

7月上旬，德国贝塔斯曼基金会组织的专家委员会出炉了一份题为《重振WTO的多边治理》的报告（下称《改革报告》），已在主要成员中进行交流，并面交WTO总干事阿泽维多。其中一位参与报告出炉的专家对第一财经记者表示，各方（包括中美欧）关于WTO改革最大的分歧还是在发展模式和管理制度上。

针对这些改革建议，美国彼得森国际经济研究所高级研究员杰佛里·肖特（Jeffrey Schott）对第一财经记者评论说，在美国特朗普政府的工作计划中，WTO处于非常靠后的位置，没有重建新体制的战略。“事实上，谢伊入选的最大任务，并非去改革WTO，而是批评中国。”

美国派到WTO的是何许人

要了解此轮美国面向全球发起的贸易争端的目的之一，是不是要革新WTO，到底要如何革新？首先得要了解谢伊的来历。

自去年7月被提名后，谢伊便引起舆论的广泛关注。直到今年3月1日，美国参议院财政委员会才确认了谢伊作为美国驻WTO大使的任命，而该职位在特朗普政府第一年时一直处于空缺状态。

“WTO已经从一个以促进主权国家谈判的论坛为主要功能的机构，转向为一个以诉讼为中心的机构。”谢伊在今年1月的听证会上向议员们表示，“如果（我的任命）得到你们的确认，我认为WTO的机构改革将成为美国议程的重要组成部分。”

一位日内瓦官员对第一财经记者描述了谢伊在WTO总理事会（最重要的例行会议）首秀的紧张。当地时间5月8日，中国首次在该会议上提出多项议题，包括推进上诉机构成员遴选、对美国“232调查”和“301调查”进展的关切等。当谢伊就第一个议题准备最后反驳发言时，因不熟悉流程，他在本该发言时却临时离开会场，让全体代表等了好几分钟，他才回来。“大家都在笑，不会临阵脱逃了吧。”

一个普遍的观点是，特朗普的内阁，主要是他本人说了算。在杰佛里·肖特看来，谢伊并没有处理国际贸易议题的经验及能力，其过去的工作经验就是批评中国。

对外经贸大学中国WTO研究院院长屠新泉对谢伊曾担任了十年的美中经济安全审议委员会印象颇深。自2012年以来，谢伊不是担任该机构的主席就是担任副主席。该组织成立于2000年10月30日，也就是中国入世前夕，主要由12名从参众两院中选拔出的议员担任。

屠新泉回忆说，该机构是国会任命的特别委员会，因当时美国克林顿政府批准中国入世相关文件，对批评中国的国会议员做出妥协而成立的，大多数成员并没有相关的专业背景。

2001年12月，美国总统布什签署命令，正式宣布给予中国永久正常贸易关系地位。困扰美中贸易关系20多年的一个难题由此结束。

前述日内瓦官员对第一财经记者描述说，自2017年特朗普正式上任，不少隶属于USTR的美国谈判官员陆续辞职。有些官员原先追求贸易自由化，推进其他成员降税，特朗普政府让这类官员去做钢铁“232调查”，由于过不了自己这关，一些人就陆续离开了。

WTO该如何改革

WTO自身改革滞后，再叠加特朗普当选以来采取的一系列单边主义措施，包括WTO总干事阿泽维多在内的官员在多个场合表示，WTO已经陷入生死存亡的困境。

前述《改革报告》提出了诸多WTO的改革建议，其中对美国关注的一些问题提出了妥协性的建议，比如制定新的规则增强成员规制的透明度，加强服务贸易、知识产权保护等方面的规定，对发展中国家分类、重新界定，分阶段给发展中国家的优惠待遇等。同时也呼吁先解决上诉机构成员遴选增补问题，再来改革争端解决机制。

根据上月特朗普与欧盟委员会主席容克达成协定的内容看，除了宣布要实现零关税，另外就是同意共同来推进WTO改革。因此，包括屠新泉在内的诸多WTO专家认为，美国政府目前似乎还不会完全摒弃WTO，而是想在施压后与欧盟一起来改革WTO，使之更加符合美国的利益。

前述参与改革报告的专家对第一财经记者表示，该报告由一人主笔，其余人则以个人身份参与。由于专家委员会囊括了多个地域（包括欧盟、美国、中国、印度、阿根廷），因此不仅代表了欧洲的声音，也考虑了不同地区和行业的发展水平。

其中一些话题是讨论过程中争议较大的。例如争端解决机制到底写不写，由于讨论开始之时，困扰WTO最大的上诉机构遴选问题，还没有像今年这样凸显，因此暂时没写，只是提了一下。此外，如何改革WTO也面临诸多不同意见，最终版本是，将不是革命性、决策性的改革，还是以渐进协调性为主。一些决策机制的改革建议也在探讨中：也即不再一致同意才能通过决议，而是采取双权重的多数制。

“虽然在讨论中，我们有很多意见不一致的磨合，但最终出炉的版本，是各方都能够认可的。”他说。

2001年11月，在卡塔尔首都多哈举行的WTO第四次部长级会议启动了新一轮多边贸易谈判，又称“多哈发展议程”或“多哈回合”。原定于2005年1月1日前全面结束谈判的多哈回合一直久拖不决，导致多年来WTO最为权威且有效运作的部分就是争端解决机制。

美方一直阻止WTO上诉机构的法官任命，而这一机构有“世界贸易最高法院”之称。上诉机构本应有七个成员，但目前有三个空缺，加剧了案件积压，从而削弱了WTO作为贸易争端调停者的公信力。

自2017年2月，几乎每个月的WTO争端解决机构（DSB）例行性会议上，美国任性否决其他成员立即启动WTO上诉机构成员遴选程序的提议，已经成为一出循环上演的悲剧。