外商投资法草案：强调促进和保护，看齐“制度型开放”

最初文本始于2015年的外商投资法，立法突然在今年进入快车道。不仅由“外国投资法”悄然变成“外商投资法”，也让敏锐的业内人士嗅到了促进和保护的大趋势。

2018年12月23日下午，十三届全国人大常委会第七次会议在京举行，《中华人民共和国外商投资法（草案）》（下称《草案》）第一次提请审议。这意味着，外资领域的三法（《外资企业法》《中外合作经营企业法》《中外合资经营企业法》）又向合并及改革迈出了一大步。

数位业内人士对第一财经记者回忆称，《外商投资法》的推进进程比预想得要更快一些。2014年，最初叫做《外国投资法》首次进入国务院立法计划。2015年1月19日，商务部曾在网站发布《外国投资法（草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），但未提交全国人大常委会审议。一位深入参与相关进程的人士回忆说，今年上半年，相关部委又组织了一次提交全国人大前的最后一次座谈。

司法部部长傅政华在作草案说明时指出，为加强对外商投资合法权益的保护，国家依法保护外国投资者和外商投资企业的知识产权，鼓励基于自愿原则和商业规则开展技术合作，技术合作条件由投资各方协商确定，不得利用行政手段强制转让技术。

联合国贸发组织投资司官员梁国勇对比过两个版本的信息后，对第一财经记者说，立法指导的思想已经发生了变化，即从强调管理到强调促进和保护。

“在最初版本中，前几章（3、4、5）分别是准入管理、国家安全审查、信息报告，内容很详细，后面才是投资促进和保护。而现在的版本，首先便是投资促进和保护。按目前披露的信息来看，明确地回应了某些诉求。看了这个版本，外资企业应该感到‘如沐春风’。”梁国勇说。

商务部外资司司长唐文弘在22日的全国商务工作会议上对第一财经记者说，2019年，商务部将同司法部、发改委一起，推动《外商投资法》尽早出台；组织各地、各部门废止修订与现行开放政策不符的法规、规章和规范性文件；完善中央和地方外资企业投诉工作机制，保护外商投资合法权益。

唐文弘称，2019年中国将朝着缩短负面清单的方向努力，争取推动发布2019版负面清单。此外，中国还将协调推动持续放宽市场准入，推动在负面清单以外领域，全面清理取消针对外资的准入限制，实现市场准入内外资标准一致。

21日召开的中央经济工作再次指出要推进更高水平对外开放，着力稳外贸、稳外资。在“推动全方位对外开放”中首次提出，要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，并要放宽市场准入，全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，保护外商在华合法权益特别是知识产权，允许更多领域实行独资经营。

从强调管理到强调促进和保护

种种迹象表明，伴随《草案》的加速推进，中国也开始进入强调保护和促进外商投资的快车道。

环球律师事务所合伙人任清曾在2015年版本发布时，提交过书面意见，也参加过前期及后期的座谈会。他对第一财经记者说，因为规定得比较粗，《草案》应该要三审，一般情况下，2019年年底之前三审还是有可能的。如果顺利，《草案》最早会在2020年两会通过。

任清认为，与2015年的版本相比，《草案》的变化表现在促进、保护、管理这三个方面。首先，在保护方面，除了严格限定征收条件外，尤其强调了对知识产权的保护，促使地方政府遵守与外商签订的协议；其次，对外商投资安全审查仅做原则规定，具体规定应该会通过国务院的行政法规来实现；再次，限制信息报告的范围，以减轻企业负担；最后，有针对性地回应了美欧等国政府和企业的关切，除了前面提到的保护知识产权外，特别加入了不得利用行政手段强制技术转让、外商投资企业平等参与标准化工作、公平参与政府采购、平等享受国家支持企业发展等政策内容。

中国国际经济交流中心首席研究员张燕生曾参加过最初版本的专家研讨，他对第一财经记者回忆说，商务部和发改委对立法方式的分歧是当时的争议之一。商务部认为，应该将原有的外资三法合并作为外资法；而发改委则认为，应该外资内资统一合并，直接形成投资法。另一方面，对外商投资试行的准入前国民待遇加负面清单管理模式，当时也有争议。因为2013年上海自贸区才试行这种“法无禁止即可”的方式，但当时清单长度特别长，几乎囊括了以往正面清单中所有“禁止类”的类型，所以也引发了对此类模式的争议。但在中国政府公布的2018版外资准入负面清单中，大幅度放宽市场准入，清单长度由63条减至48条，这种争议也就逐渐不存在了。

任清认为，从公开信息来看，《草案》在很多地方坚持了2015年《征求意见稿》的基本思路。首先，“三法合一”的制定统一了外商投资的基础性法律；其次，是《外商投资法》而不是《外商投资企业法》，说明了规范的是不限于企业形式的外商投资；最后，《草案》仅就涉及外商投资的特别问题作出规定，而投资项目的核准/备案、行业许可、企业登记等均采取内外资一致的原则，由其他法律、行政法规予以规定。例如，设立外商投资企业在组织形式等方面主要适用《公司法》的规定。

“制度型开放”推动公平竞争

在相关人士看来，在更大的范畴内，中国推进外商投资保护的一系列立法及措施，都包含在中央经济工作会议的“制度型开放”之下。

对外经贸大学中国WTO研究院院长屠新泉对第一财经记者说，现在的对外开放，更多的不是边境措施，不是市场准入，而是外国的产品、服务、企业进入中国市场之后的公平竞争问题。

唐文弘对第一财经记者说，目前对于“制度型开放”的提法还在积极研究，但明确的是，在2019年，下一步商务部将继续推进投资自由化便利化，不断加大投资者合法权益保护力度，为外国投资者创造更有吸引力的投资环境。“我们理解，负面清单长度变短了也（是）很好（的事情），这是基本的。清单出来后，背后大量的、和清单配套的政策性文件乃至法规是否都清理完毕，这都需要深化、细化。”唐文弘说。

同时，唐文弘称，商务部将研究增设上海自贸试验区新片区的具体方案，抓紧研究提出海南分步骤、分阶段建设自由贸易港政策和制度体系，加快探索建设中国特色自由贸易港进程。此外，推动出台国家级经济开发区高质量发展政策文件，把国家级经济开发区打造成为高质量开放平台；指导建设一批高水平国际合作园区；指导17家边合区编制“小组团”滚动开发实施方案，稳步推进跨合区建设。