科创板首入政府工作报告，注册制6年后重装回归

科创板如期而至，首次写入政府工作报告。

“改革完善金融支持机制，设立科创板并试点注册制。”2019年3月5日上午，国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第二次会议上作政府工作报告。在谈及进一步把大众创业万众创新引向深入时，他表示，将改革完善金融支持机制，设立科创板并试点注册制，鼓励发行双创金融债券，支持发展创业投资。

在深化财税金融体制改革任务当中，还要“改革完善资本市场基础制度，促进多层次资本市场健康稳定发展，提高直接融资特别是股权融资比重”。

注册制也在时隔四年之后重回政府工作报告，这一次它将随科创板落地实施。

“注册制属于资本市场基础制度，甚至可以说是最重要的一项制度。针对的是市场的入口，是股市的门槛，所以注册制改革是提高股市包容性和开放性的重要组成部分。”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对第一财经记者表示，因此注册制改革对于提高直接融资比重特别是股权融资比重，是非常关键的一环。而且，通过注册制打破原有的行政审批制和核准制，将更加还原市场属性，提高市场配置资源的效率。

“在前期中央经济工作会议以及2月22日中共中央政治局集体学习中，已经提到资本市场的改革要求，”华宝基金副总经理李慧勇对第一财经记者表示，政府工作报告回应了这两个方面。

注册制改革：从2014到2019

在6年时间里，注册制经历了进入工作报告、退出工作报告又重回工作报告的“坎坷”历程。这背后，是资本市场改革侧重点随内外形势变化而随之做出的调整。

2014年3月5日，国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第二次会议上作政府工作报告。

李克强指出，要深化金融体制改革，其中包括“加快发展多层次资本市场，推进股票发行注册制改革”。这是注册制改革首次写入政府工作报告。

一直以来，资本市场在金融运行中都具有牵一发而动全身的作用，只有通过不断深化改革，使得这一市场趋于规范、透明、开放、有活力、有韧性，才能在经济社会发展过程中发挥资源配置、价格发现、风险管理的基础作用。

而注册制改革，就是资本市场最基础的一项制度改革。

注册制改革的政策最早在2013年11月15日，中共十八届三中全会后发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中得到明确。其中提到“健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重”。

一周之后，11月22日，证监会新闻发言人邓舸在每周例行发布会上宣布，按照十八届三中全会“推进股票发行注册制改革”的战略部署，为注册制改革打下基础，证监会将从三个方面推进有关工作。

紧接着11月30日，证监会发布《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》，股票发行开始从核准制向注册制过渡。

经过一年的紧张准备，2014年11月，注册制改革方案草案形成，并提交至国务院审阅。注册制改革方案框架基本形成。

2015年3月5日，李克强在第十二届全国人民代表大会第三次会议上作政府工作报告。其中提出，“加强多层次资本市场体系建设，实施股票发行注册制改革，发展服务中小企业的区域性股权市场，开展股权众筹融资试点。”

可以看到，“股票发行注册制改革”之前的谓语从“推进”变成了“实施”。2015年上半年注册制改革以及证券法修改都以较为顺利的状态快速推进，注册制改革方案一度呼之欲出。

但是，这一节奏被突如其来的股市异常波动打乱，针对整个A股市场而推行的注册制改革暂时搁置。

2016年3月5日，李克强在第十二届全国人民代表大会第四次会议上作政府工作报告。这一年，注册制没有再被提及。

在深化金融改革的安排中，报告仅表示“推进股票、债券市场改革和法治化建设，促进多层次资本市场健康发展，提高直接融资比重。适时启动深港通”。与之前强调快速推进改革不同，这一次的关键词是“健康”。

在A股推行注册制改革，一个很重要的目的是为了让与“BATJ”类似的互联网巨头以及科技创新企业留在境内上市。证监会及交易所同时进行了另一项改革尝试，是筹划在上交所设立战略新兴产业板。

2014年全国两会期间，上交所时任理事长桂敏杰透露正在研究建立战略新兴产业板。但是经历股市异常波动之后，注册制改革、证券法修法等工作都进入搁置状态，战略新兴产业板也于2016年全国两会期间，被从《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(草案)》中临时删除。战略新兴产业板“告吹”。

2017年3月5日，李克强在第十二届全国人民代表大会第五次会议上作政府工作报告。这一年的报告中，不仅没有再提及注册制，有关资本市场的内容也较少。

仅在“积极稳妥去杠杆”这一任务之下，提及要“促进企业盘活存量资产，推进资产证券化，支持市场化法治化债转股，发展多层次资本市场，加大股权融资力度，强化企业特别是国有企业财务杠杆约束，逐步将企业负债降到合理水平”。

2018年3月5日，李克强在第十三届全国人民代表大会第一次会议上作政府工作报告。这一次仍未提及注册制改革，不过提到资本市场的内容有两处。

一是在谈及2018年经济社会发展总体要求和政策取向时，报告提出，“管好货币供给总闸门，保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长，维护流动性合理稳定，提高直接融资特别是股权融资比重”。二是在谈对2018年政府工作建议时，报告提到要深化基础性关键领域改革，其中要“深化多层次资本市场改革，推动债券、期货市场发展”。

因注册制改革未再被提及，证券法修法也迟迟没有进展，市场对于新股发行注册制改革的预期逐渐淡化。

然而，就在2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，在上海证券交易所设立科创板并试点注册制。注册制随科创板重装回归。

2019年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出，“改革完善金融支持机制，设立科创板并试点注册制”。他还表示，要改革完善资本市场基础制度，促进多层次资本市场健康稳定发展，提高直接融资特别是股权融资比重。

“我们市场化改革已经提了很多年，差不多十年前我们就在提，难度和阻力可想而知。”董登新对记者表示，注册制属于资本市场改革市场化、法制化、国际化的重要组成部分。从十八届三中全会提出，到现在已经五年多时间。在这期间，注册制改革一直在努力推进，做了大量制度准备和完善工作。现在注册制与科创板一同推出，那就是一个重要突破口。

他认为，下一步注册制也将会在主板、中小板、创业板复制，这将是一个重大跨越。

科创板争分夺秒

在写入政府工作报告之前，设立科创板并试点注册制相关工作的推进就在星夜兼程。从提出到落地，科创板正经历“火箭速度”。

去年11月5日提出，今年1月30日就发布规则。经党中央、国务院同意，证监会发布《关于在上海证券交易所设立科创板并试点注册制的实施意见》，随后证监会层面的部门规章《科创板首次公开发行股票注册管理办法（试行）》和《科创板上市公司持续监管办法（试行）》公布并征求意见，上交所发布《上海证券交易所科创板股票发行上市审核规则》等配套规则公开征求意见。

2月20日，上交所配套规则完成意见征集。2月28日，证监会规章完成意见征集。3月1日深夜，科创板规则体系以“2+6+N”架构超光速发布。科创板正式开闸。

当科创板正式开板之时，也意味着新股发行注册制在境内资本市场的正式实施。

规则落地仅4天，科创板就在多个方面开始有实质进展。

目前，上交所科创板发行上市审核系统已完成开发测试，3月4日起保荐机构就可以申请科创板发行上市审核系统EKey证书，用于科创板发行上市审核系统登录和相关业务办理。

3月4日晚间，新三板挂牌企业金达莱率先宣布拟申请科创板IPO。公司称，在2月19日江西省召开企业上市“映山红行动”推进会上，金达莱成为首批被力推的科创板潜在上市企业。虽然彼时科创板具体上市要求还没有最终确定，金达莱是否符合科创板上市标准还需要评估，但企业争相赴科创板上市的积极性可见一斑。

虽然技术系统还在准备中，但券商营业部已经在为第一批科创板投资者的到来做积极准备，只待条件具备，随时开户交易。

基于科创板的定位和创新的制度设计，预计初期上市企业数量不会太大，市场规模相对现有A股市场也较为有限。但作为一个“试验田”，科创板不仅将使得A股市场在主板、中小板、创业板之外又增加了一个专门支持科创企业发展的板块，还将激发资本市场存量制度改革的动力。

如证监会主席易会满所说，设立科创板主要目的，是增强资本市场对实体经济的包容性，更好地服务具有核心技术、行业领先、有良好发展前景和口碑的企业，通过改革进一步完善支持创新的资本形成机制。

而且，这次改革不仅是新设一个板块，更重要的是，坚持市场化法治化的方向，在发行、交易、信息披露、退市等各个环节进行制度创新，建立健全以信息披露为中心的股票发行上市制度，发挥科创板改革试验田的作用，形成可复制可推广的经验。

从更宏观的视角来看，科创板对于支持科技创新、推动经济高质量发展、推进资本市场市场化改革、加快上海国际金融中心建设，都具有重要战略意义。

注册制随科创板落地，最兴奋的还有创业板等A股现有板块。在他们眼里，新一轮改革窗口已然开启。此前，创业板注册制首日写入了地方政府工作报告，广东省省长马兴瑞表示，将推动创业板注册制改革。

李慧勇认为， 今年资本市场制度改革进展将会比较快。“中央经济工作会议提出，要打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，这是资本市场改革的12字方针，要实现这一目标，就要从制度改革入手。”他说，2019年是针对这一目标开始改革的第一年，预计资本市场的制度进展会比较快。其中就包括设立科创板并试点注册制。

在他看来，虽然科创板定位于服务科技创新类企业，但它实际上承担了资本市场制度创新“试验田”的职能，发行制度、交易制度、特殊股权安排等方面的创新，都将在科创板率先实施。

“2019年中国资本市场发展将掀开新的一页。”李慧勇说。

董登新预计，科创板注册制推行成功之后，应该会在一两年之内全面复制到主板、中小板和创业板。不远的将来，注册制还会全面取代核准制，在整个A股市场上推行。

中国证券市场股票发行从核准制向注册制的过渡，已经正式开始。