梁启东：“收缩型城市”不是贬义词

上月中旬，我在上海接受第一财经记者的专访，就鹤岗楼盘现象、收缩型城市，以及老工业区面临的转型问题，谈了自己的观点。因为鹤岗楼盘的“白菜价”被炒得沸沸扬扬，所以那个专访被转了上百次。我的基本观点——收缩型城市要做收缩性规划——提出来后，受到不少网友批评，有的学者也和我微信交流，质疑我的观点；有人认为“收缩型城市”是贬义词，不该这样使用；有人认为，本人作为东北专家，不该“自毁长城”，否定东北的城市；有人认为，这些城市历史上有贡献，现今有重要功能定位，对于这些城市，国家不能放任“收缩”，应该给予大力扶持，帮助脱困，重振雄风。

在这里，我系统说明一下我的观点：

第一，“收缩型城市”不是我发明的概念。我也是最近才接触这个概念的，尽管在研究老工业基地中的城市独立工矿区、一些边远农村城镇时，早已对这个现象有所关注，但是我没有形成“收缩型城市”的概念。

第二，据国内学者研究，“收缩型城市”是国外引入的概念，包括德国鲁尔、法国洛林和美国的休斯顿等地区，都经历过城市收缩的阶段。其主要体现在人口流失、产业衰退，城市空间和公共设施闲置等方面。在我国，还有一种特有的城市收缩现象，即常住人口少于户籍人口的“户口倒挂”现象。这个概念已经被国内的学界研究了多年。

第三，国内已经有不少学者在研究这个问题，比如中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞、上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良、暨南大学教授胡刚、清华大学建筑学院特别研究员龙瀛、首都经济贸易大学教授吴康、中央财经大学城市管理系主任王伟、首都经贸大学特大城市研究院研究员叶堂林、厦门大学经济学系副教授丁长发等，多有观点，并多次接受记者采访。目前给予“收缩型城市”概念、特征与分类的，主要是上述这些专家。

第四，“收缩型城市”之所以最近引起全国关注，是因为前不久《2019年新型城镇化建设重点任务》中提到：收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。在官方文件中首次提及“收缩型城市”。

第五，这次《2019年新型城镇化建设重点任务》，关于“收缩型城市”的提出，反映了国家对于城市发展，不再单方面考虑城市增长和扩张，已经开始思考一些城市在收缩中带来的各种问题，显示了我国新型城镇化过程中，城市发展理念的转变。这是城市规划和建设观念的重大转变，有学者讲，这是执迷于“增长”和“扩张”的规划理念和管理政策向注重城市品质的提升和转变。

第六，“收缩型城市”不是哪个人、哪个部门确定下来的，是历史的发展自然出现的，就像欧美国家出现的“锈带”一样。根据龙瀛和吴康的研究，在2000年到2010年间，中国有180个城市的人口在流失，同期出现人口流失的乡镇和街道办事处则超过一万个。2007~2016年间，中国有84座城市出现了“收缩”，这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少。

人口减少，就是城市“收缩”的最典型特征。现在的情况是，如果一个县城考出去100个大学生，能回到县城工作的不到10个人，有能力的年轻人走了，他们下一代也会离开县城，他们的父母也会去子女就业的城市帮忙带孩子或者外出养老。并且，对于人口流出地区而言，其实际人口数量还可能低于户籍人口数量，因为不少在外打工的人或者老年人，仍会保留本地户籍，在本地拿养老金，却在外地消费。

第七，“收缩型城市”的主要特征：一是持续人口减少，这是最直观的变化就是人口变化，随着城镇化率不断提高，人口从乡村流向城镇，从小城市流向大中型城市，从欠发达地区流向发达地区，这是必然的也被大多数学者所认可的规律；二是第三产业占比低；此外，也有学者提出，收缩型城市还普遍存在着工资水平低和老龄化程度高的特点。

第八，“收缩型城市”的主要问题是低生育率。这是老工业区存在的普遍问题。东北地区生育率长期低于国家平均水平，已经进入深度老龄化阶段。辽宁省2018年统计公报显示，目前辽宁省65岁人口已经达到661.3万人，占15.17%，属全国最高。整个东北常住人口增量逐年下降，在全国排名倒数；人口出生率也是全国倒数。东北除了四大副省级城市以外，不少城市每年都流失一两万人，以抚顺为例，2012年末人口数量是219万人，2017年末则是213万人，5年时间自然减少了6万人，这是不可逆的。

第九，“收缩型城市”的问题，表面是人口外流问题，是经济结构问题，背后是体制和机制问题。过去的体制机制问题，如东北很多农村地区也有众多国有企业——国有农场、国有林场、国有盐场、国有苇场。

东北老工业基地存在体制机制僵化、市场化程度不够的问题，这反映在国有企业改革滞后上：一是国企改革进展比较慢，现在东北还存在上世纪90年代的“大锅饭”“ 铁交椅”，二是老工业区有大量的历史遗留问题，老国企背了很多包袱，他们有自己的教育系统，托儿所、小学、中学、技校，养老院、医院、农场、公安处等，不是不想改，而是动不了，很难改。

第十，“收缩型城市”并不是贬义词，不是负面概念。提出城市要调整规划和建设思路，不是不重视这些城市，不是忽视了这些城市的历史贡献。有学者也提出，“从人均GDP和人均公共资源的角度看，人口减少，但人均占有资源往往增加了”。政策制定者、城市管理者应该适当调整城市化战略，学会做“收缩”的规划。老工业区也需要找到新的发展路径。

第十一，老工业区的城市管理者应该适当调整城镇化战略，从扩张型转为扩张型和收缩型结合的战略，例如东北的沈阳、大连、长春、哈尔滨等中心城市要扩张，但很多三四线小城市已经不可避免地走向收缩。以交通主轴为核心，集中发展大中型城市，在偏远地区、传统的生态脆弱区、生态涵养区、小城镇、村屯这些人口逐渐萎缩的地方，采取收缩型的战略。老工业区的传统产业和传统动能衰退了，新动能还没发展起来，正处于新旧动能交替、青黄不接期。所以老工业区振兴的要义，就是培育新产业，培育新动能。西北、东北的老工业区有40多年时间了，平时加点油、加点水，没换过发动机，现在老工业区振兴得换发动机了。

第十二，“收缩型城市”如何推进收缩型战略？本人认为主要有五点：

一是要在城市规划上收缩，不要铺摊子，要善于做小、做精、做出质量；

二是产业上收缩，向高质量方向发展转型，比如当煤炭资源枯竭时，这类产业就要收缩，建议与当地产业结合搞绿色产业；

三是收缩型城市以生态保护为主，降低政府考核指标，对地方官员要实施分类考核，除了经济效益指标外，可以考核生态指标、社会稳定指标、应急管理指标、安全指标等；

四是基础设施建设收缩，不能追求老工业区、西部地区、山区都实现电网改造、水利工程、高速公路、通信等大型基础设施全覆盖；

五是对某些地区实施灵活的计划生育政策，比如在东北设立计划生育特区。

(作者系辽宁省社科院副院长）