部委新规防范执法权力滥用 环保处罚有了“紧箍咒”

被执法人员发现环境违法了，企业说两句好话，甚至塞几包烟、送几瓶酒，处罚就会轻一点。但如果顶几句嘴，惹怒了执法人员，处罚就会成倍增加。这种情况在过去可能会存在，但今后会越来越少。

生态环境部30日对外公布《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（下称《指导意见》），明确要求各地进一步规范环境行政处罚裁量权的行使，对环境违法行为要“合法合理，过罚相当”和“公开公平公正”。

“随着环保执法力度的加大，对企业的影响也在加大。”在生态环境部今天召开的《指导意见》专家解读会上，中国政法大学教授王灿发对第一财经记者表示，以往，企业没有环评，只要补办个手续就行了。后来不行了，要么停、要么罚，罚款动辄几十万元，甚至上亿元，对企业的影响非常大，有的可能是灭顶之灾。由于裁量权过大，也容易引起争议和不满。

王灿发认为，《指导意见》出台后，环保处罚更加规范，防止了环保执法人员的个人意志和权力滥用，有助于维护环境执法的权威。

“这样做，不仅可以防范行政执法风险，对执法人员是一种保护，对企业也是保护，可以营造公平竞争市场环境。”在生态环境部今天召开的《指导意见》专家解读会上，生态环境部执法局副局长夏祖义说。

解读会上，中国人民大学教授李艳芳也表示，“以往，环保处罚的幅度还是很大的，可以罚10万元，也可以罚100万元。但其实，企业大多希望规范执法的裁量权，有一个公平公正的营商环境。”

根据《指导意见》，环境违法案件调查取证过程中，执法人员应当以裁量规则和基准为指导，全面调取有关违法行为和情节的证据。案件审查人员应当严格遵守裁量规则和使用裁量基准，对具体案件的处罚额度提出合理的裁量建议；当事人对自由裁量适用提出异议的，应当对异议情况进行核查，对合理的意见予以采纳，不得因当事人的陈述申辩而加重处罚。

当然，对于两年内因同类环境违法行为被处罚3次（含3次）以上的，以及重污染天气预警期间超标排放大气污染物的等情形，《指导意见》也规定可以从重处罚。

据生态环境部执法局介绍，由于地区差异和对法律条款的认识理解程度不同，各地目前已制定的裁量基准在规范化、科学化、合理化程度方面存在较大差异。

比如，江苏南京、浙江台州等地根据环境违法行为特点，对单个环境违法行为设定了较为全面的裁量因子，但很多地方设定的裁量因子还比较单一；江苏南京、甘肃、青海西宁、重庆渝北等地开发了专门的行政处罚自由裁量系统，用系统裁量代替人工裁量，但全国大部分地区的裁量基准采用的仍然是较为简单的表格形式。

甘肃、河北、天津、新疆建设兵团等地在全省（市、建设兵团）范围内推行统一的行政处罚自由裁量基准，实现对同一违法行为适用统一的裁量基准，但大部分省级行政区域内不同地区的行政处罚裁量基准并不统一。

夏祖义介绍，该《指导意见》还鼓励有条件的设区的市级生态环境部门对省级环境行政处罚自由裁量规则和基准进一步细化、量化。鼓励开发运用电子化的自由裁量系统来辅助裁量。

解读会上，南京市生态环境局政策法规处处长石勇告诉记者，早在2009年初，该局就联合高校、软件公司启动裁量系统的研发。2010年，裁量系统开始使用。截至2018年底，南京市全市使用裁量系统办理的环境行政处罚案件为20661件。

“据我了解，截至目前，没有一起因为处罚不当引起企业争议的。”石勇说，因为企业也了解整个裁量的计算过程。“企业和我们交流时，更多的是把他们的改进情况告诉我们。而我们也鼓励企业有改正，也会根据改进情况，降低处罚力度。”

夏祖义告诉记者，为增强适用自由裁量规则和基准的统一性，生态环境部已规定有条件的省级生态环境部门，应当建立省级环境行政处罚管理系统，实现统一平台、统一系统、统一裁量，并与国家建立的环境行政处罚管理系统联网。生态环境部将在全国环境行政处罚管理系统中设置“行政处罚自由裁量计算器”功能，供各地参考使用。