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全球贸易体系深层改革分歧的背后逻辑

第一财经 2019-06-30 20:23:03 听新闻

作者:章玉贵    责编:任绍敏

美国试图以使WTO争端解决机制瘫痪为要挟,重新洗牌全球贸易治理秩序。胁迫中国等成员事实上承认美国的国内法可以凌驾于WTO法律,进而否定多边规则与多边机制。

在全球贸易秩序充满着不确定性的时间当口,参加二十国集团(G20)领导人大阪峰会的各国领导人暂时为其注入了一针稳定剂。

宣言避开对“贸易保护主义”的直接批评

G20领导人在峰会发表的宣言中指出,“G20致力于实现自由、公平、非歧视性、透明、可预见、稳定的贸易和投资环境,并保持市场开放”。G20领导人警告称,在贸易和地缘政治局势越来越紧张的背景下,全球经济增长依然疲弱,同时正面对下行风险,并就贸易体制确认了自由、公平和无歧视的基本原则。

但是,一如去年的G20布宜诺斯艾利斯峰会,美国仍不接受宣言中出现抵制贸易保护主义的措辞,而其他成员国首脑则寻求针对贸易紧张局势发出更明确警告。于是在最终的宣言中避开了对贸易保护主义的直接批评。

众所周知,宣言只是一种辞令,本身没有太多的约束力,最多只是记录了各国能够达成共识的内容,以及所有人都愿意接受的立场。

全球爆发新的贸易冲突的警报同样没有解除。忧心忡忡的新加坡总理李显龙更是发出了“G20未能就核心课题取得进展令人担忧”的警告。

至于备受关注的世界贸易组织(WTO)改革,G20领导人承诺采取更强烈行动改善WTO的纠纷和解体系,强烈赞成改革WTO,以推动该组织朝正确的方向发展,但少数国家依然对多边贸易体制持保留态度。而这种阻力对WTO的存续和发展往往是致命的。

WTO改革正处于异常微妙的时间窗口

自由贸易,尽管究其本质而言,往往是假命题,因为绝对的自由贸易是不存在的。促进贸易便利化才是各国追求的现实目标。但全球经济与贸易发展史已经证明并将继续证明:促进投资与贸易便利化,巩固和发展多边贸易体系,不仅是各层级市场主体节约交易成本的最有效制度安排,也是作为全球经济三大支柱之一的WTO的“灵魂”,更由于其在国别与区域关系所扮演的核心变量角色而成为全球经济稳定的基石。

只是,随着全球经济与贸易体系的日趋一体化,原先牢牢控制全球贸易秩序变迁主导权的美国越来越发现,在上世纪基本处于全球贸易边缘地位的中国、印度和其他新兴经济体,进入21世纪以来,通过不断适应国际贸易规则、扩大贸易规模、提升产品竞争力、稳步构筑双边与多边贸易体系,不仅贸易规模越做越大,而且出口商品的附加值也在不断提高,出口制造业在产业链的位置逐渐上升。新兴经济体取得的上述这些成就,显然是美国难以适应的。

如今,业已步入深水区的WTO改革,正处于异常微妙的时间窗口。表面看来,维护还是削减发展中成员在WTO框架下享有的“特殊与差别待遇(SDT)”是以美国为代表的发达经济体和以中国为代表的发展中经济体的主要分歧;但深层次的分歧则是,中国自2001年加入WTO以来,在经济实力与影响力以及全球贸易价值链中的地位提升显著超出了美国的预期与实际控制边界,且中国坚决捍卫的全球化以及奉行的自由贸易和多边主义与特朗普政府推行的“美国优先”的贸易保护主义形成了鲜明反差,中国有望引领新一轮全球化和自由贸易秩序变迁,使得美国有可能失去对全球贸易体系与规则变迁的主导权。而试图以“市场经济地位”、“发达国家身份”等来钳制中国发展的一种战略性压制,将中国的发展路径纳入到美国控制的秩序框架内。

从美国贸易代表办公室今年2月向国会递交的《2018年度中国履行WTO承诺情况报告》(下称《2018年度报告》)来看,与态度相对积极的《2016年度报告》及负面评价渐渐增多的《2017年度报告》相比,《2018年度报告》通篇充斥着对中国的负面评价。

美国认为WTO的现有机制令国际贸易陷入市场失灵疲态。WTO的争端解决机制并非为了处理“一个与WTO体系的基本基础广泛冲突的贸易体制”,认为上诉机构中的法官们在解释WTO法律的过程中经常“越界”,事实上滥用了WTO法中并未赋予他们的权力。对于中国等发展中成员支持赋予WTO上诉机构更多权力的建议,美方认为这样做的目的,在于保护本国的“非市场经济”体系。

美国判断,绝大多数发展中成员比发达成员更需要WTO,而美国近年来通过以退为进、高级别恐吓等手段,部分实现了按照美国的意旨修改双边或多边贸易协定的战略目标。美国在WTO的关键议题改革上,完全有可能如法炮制,通过让WTO争端解决机制停摆或者干脆休克,分化支持多边贸易体制的力量,并以巴西等国为突破口,诱使一些新兴经济体追随美国的脚步,进而实现改造WTO的目标。

美国主张WTO改革的方向是构建一个所谓无差别的WTO,并于1月15日向WTO提交了题为《一个无差别的WTO:自我认定的发展地位威胁体制相关性》的文件,之后又提出一份总理事会决定草案,要求取消一大批发展中成员享受特殊和差别待遇的权利。

根据美国的建议标准,WTO成员若满足下列要件之一:被世界银行列为高收入经济体、是OECD(经合组织)成员之一、是G20国家范畴、占全球贸易0.5%份额以上等,就不能算是发展中经济体。该提案意在剥夺发展中成员在WTO享有的最惠国待遇原则、非歧视原则、制定规则的多边框架、特殊与差别待遇等,理所当然遭到了中国、印度、南非等国的坚决反对。

但是作为金砖国家成员的巴西却被美国成功策反,盖因巴西为了加入OECD,以承诺放弃在WTO作为享有发展中经济体的“特殊与差别”待遇为交换条件。美国据此判断,新兴经济体和发展中成员在WTO改革中并非铁板一块,美国完全有可能各个击破。

美国试图重新洗牌全球贸易治理秩序

美方对中方自加入WTO之后在贸易规模、规则适应与全球价值链提升、产业竞争力和综合国力方面的发展成就十分警惕。自加入WTO以来,中国在不到20年的时间里迅速成长为全球仅有的两个GDP超过10万亿美元的超级经济体之一,而美国长期以来的经济对手日本,其GDP规模则在过去20年的时间里一直徘徊在5万亿美元。

按照美方的逻辑,中国的发展大大超出了美国的预期,是美国“一手”引领中国走向全球经贸舞台中心的。如今,全球财富中心正从美国转移到中国,将来有可能全球财富的配置与资产定价中心也会转移到中国,况且中国正在积极主导重构区域乃至全球贸易规则,这是美国不能容忍的。美国要求中国放弃发展中经济体身份,以发达经济体身份参与WTO,并将制造业的关税水平削减至发达经济体的水平,在农产品关税水平削减至美国的水平,消除在服务业、商品和农业等领域的非关税壁垒。

至于市场经济标准,全球从未有统一的基准。事实上,从美欧在反倾销实际中确立的市场经济衡量标准来看,关于市场经济标准的理解不完全相同。例如,美国商务部对市场经济有六方面的标准:货币的可兑换程度,劳资双方进行工资谈判的自由度,外资企业进入其市场的自由程度,政府对国民经济的控制和占有的比例,政府企业行为和微观的资源配置的退出程度,包括出口等内容的其他领域的企业自由度及政府控制程度等。

欧盟规定的判断市场经济标准主要内容有五条:价格是否由市场决定,企业是否具有符合国际财会标准的基础会计账簿,企业的生产成本与财务状况不受非市场因素扭曲,企业有向国外转移利润和资本的自由,有自主决定出口的自由及其他商业活动的自由,企业必须受破产法和资产法的约束以及汇率由市场决定等。

但从美欧的实际经济运行情况而言,即便它们自己,也是有选择性地执行上述这些所谓的市场经济标准。事实上,美国对本国市场和产业的保护强度甚至在某些方面远远超过中国等新兴经济体,美国从未放弃对农业的补贴,且长期密切关注主要(潜在)竞争对手在工业领域的技术进步与产业发展,一旦发现对美国形成竞争挤压随即采取打压措施,美国《1974年贸易法》中的“201”、“301”条款即是明证。

事实上,自中美发生贸易摩擦以来,美国动辄举起关税大棒,毫不掩饰将封杀个别中国企业作为贸易谈判筹码,本身就说明市场经济这个标签的虚伪性。

如果中国按照美国关于市场经济的标准来改造本国经济体系和运行机制,放弃做大做强国有企业,放弃支持国有企业提升全球资源配置力的努力,甚至让国有企业逐步退出市场,全面放开国内市场。则即便中国能够获得对美出口市场的扩大与次新技术的增量引进,但本质上中国将逐步沦为美国的超级经济附庸。

美国政府一再公开质疑多边规则和多边机制的合理性,批评WTO“对美国不公”,要求WTO启动全面改革,甚至口头上多次威胁“退出WTO”,动辄绕开WTO原则和规则,依据国内法对其他贸易伙伴实施贸易摩擦和制裁。

在备受关注的WTO争端机制改革方面,美国一方面竭力阻挠WTO争端解决机制下的上诉机构开启新法官候选人甄选程序,拒绝了所有的提议,另一方面其本身也没有提出建设性的解决方案。

这只能说明:美国试图以使WTO争端解决机制瘫痪为要挟,重新洗牌全球贸易治理秩序。胁迫中国等成员事实上承认美国的国内法可以凌驾于WTO法律,进而否定多边规则与多边机制。

而美国事实上正绕开WTO多边体制,以“美墨加”新贸易协定为蓝本,强推基于美国偏好的国际经贸新规则、新标准。包括贸易政策、产业政策、环境标准、劳工标准等,以此替换国际多边贸易规则,重塑21世纪贸易协定的美国范式,实现继续控制全球贸易与产业发展主导权的目标。

(作者系上海外国语大学国际金融贸易学院院长、经济学教授)

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