对外开放新形势下长臂监管如何“长”起来

近年来，我国对外开放力度更加凸显，跨境投融资便利化水平不断提升。然而，树欲静而风不止。随着互联网和量化交易模式的发展，全球跨境金融活动日益频繁、交易模式日趋复杂，跨境资金流动风险不容小觑。因此，研究长臂管辖应用于外汇管理领域显得尤为必要。

长臂管辖是美国以最低限度的联系为理论基础形成的概念。美国“长臂管辖”本来是用在协调美国本土不同州省之间的司法管辖权的。但随着美国的经济、政治影响力越来越大，美国的“长臂”就不仅仅想在国内“调控”了，而是伸到了国际上，管辖范围则不断扩大，包括而不限于合同、侵权、商业经营、金融、投资、家庭关系、反腐败、反垄断、网络等等领域，并且没有停止进一步扩展的趋势。

我国外汇领域的长臂管辖应对其进行借鉴，结合宏观审慎、微观审慎的监管理念，构建我国外汇管理长臂管辖框架。

近年来，外汇局加速构建跨境资金流动的宏观审慎与微观监管互为补充的管理框架。长臂管辖作为外汇管理改革的一个探索方向，应配合各项改革工作，有序推进。目前我国外汇管理的边界在地理空间上主要集中于境内，以居民和非居民在境内开立的外汇账户管理和基本信息登记为主要落脚点。而借鉴国外监管部门长臂管辖经验，突破地理边界限制，开展异常跨境资金流动的长臂监管尤为重要。

随着我国对外开放程度不断提升，国际经贸往来日益密切，境内个人和机构跨境交易愈加频繁。不论是央行、税务和公安等部门 “反洗钱、反逃税、反恐怖融资”的监管目标，还是外汇管理局履行防范跨境资金流动风险的职责，都对采集境内主体境外投融资和相关经营活动信息提出了明确诉求。因此，从地理空间角度看，外汇管理应跟随境内机构和个人的交易活动从境内扩展到境外。

从市场主体看，应按照国民原则重点对居民跨境交易活动的境外环节加强管理。随着跨境资本流动便利化、规模化、复杂化，越发凸显出当前我国对外投资、债权统计基础较为薄弱，同时对跨境交易的动机、实际控制人等业务背景信息穿透度不足。因此，应在宏观层面进一步扩大对外金融资产负债及交易统计制度适用范围，在微观层面加强对跨境交易相关信息的监测和分析。

长臂管辖理念的外汇管理应在发生于境内的所有外汇收支和涉外经营活动的基础上，延伸至境内居民在境外的投融资和相关经营活动。同时，扩大境内和境外信息采集的覆盖面，以账户信息和客户基本信息为线索，加强实际控制人监测，将交易信息纳入采集范围。

1.以风险防控为核心的管理原则，提升跨境交易的监测分析和预判预警。

一是构建完善的外汇数据体系。充分利用国际收支申报系统、跨境资金流动监测系统、资本项目信息系统等平台数据，为宏观审慎逆周期调控提供数据支持，为微观监管提供异常性、及时性、趋势性的预警提示。同时，建立以银行为主、企业和个人等主体为辅的数据采集渠道，兼顾跨境和境内数据、流量与存量数据、外汇收支与结售汇数据。

二是全面采集市场异常主体信息，为微观监管提供支持，提高监测分析的准确性，提升异常交易模式的识别能力和打击精准度。信息采集上尽可能收集异常涉外主体的详细信息，包括境内外资金和账户状况、主体经营状况、交易合同、账户外汇收支和结售汇、投融资、人民币存贷款信息等全方位信息。

2.多措并举，提升审慎管理成效。

一是要将原则监管的相关要求提升到法规层面，以清晰明确的规范性文件传达原则监管的要求，同时以规则监管支撑原则监管，引导银行等金融中介机构真实性审查从形式走向实质，强化其外汇风险防控第一道防线作用。

二是建立监督控制机制。外汇局依照宏观审慎与微观监管相结合的原则进行定期评估，并通过政策宣讲、培训、咨询、风险提示、核查、检查等多种形式，持续向银行传导监管信息，督促其贯彻落实监管要求。

三是加强与发改委、商务、司法、海关、税务等部门的沟通联系和信息共享，实现各部门间相关监测系统数据的互联互通。建立涉外主体监管信息平台，及时获取涉外主体的多维度信息。加大对违规主体的威慑力度，实现“一处违规、处处受制”的监管氛围，形成监管合力。研究将现存于各部门的市场主体分类标准和差异化管理方式进行对接。充分发挥守信联合激励和失信联合惩戒制度。配合商务部门新建立的“不可靠实体清单”制度，对不遵守市场规则，背离契约精神，出于非商业对中国企业实施封锁或断供，严重损害中国企业正当权益的外国企业组织或个人，列入不可靠实体清单后，从跨境资金流动监测角度进行重点监控、监测。

此外，要研究各国跨境交易和外汇市场的管理模式，深入跨境交易国际监管合作，逐步实现国外监管部门的共享或交换数据，同时，建立自己的境外数据信息获取渠道，包括来自商业数据库的数据。借助多重数据源的交叉比对，识别和分析潜在的外汇违法违规活动。

3.多管齐下，强化外汇业务核查。

一是重点强化银行尽职审查义务。强化银行在跨境交易活动中的审查义务。强化银行对客户的尽职审查应包含四大核心要素：客户身份识别和验证；实际控制人身份识别和验证；分析异常业务的本质和目的，初步形成客户风险预测；持续监测并报告可疑交易，保存和更新客户信息。

二是穿透境内外投资企业的实际控制人。核实境外投资企业和境内投资主体之间，以及境内投资企业和境外投资主体之间的实际控制模式和实际控制人的背景，判断其境外投资的合理性和真实性。

三是穿透资金来源，明确最终出资来源和方式，排查资金来源合法性，进一步验证投融资行为的真实性、合规性。

四是穿透资金使用情况，加强对投融资资金流向、使用和相关交易的调查、核查，借助发改委、商务部门、银行境内外分支机构、公开信息渠道等对大型投资项目进展情况进行调查，核实投资真实性。

五是结合日常核查情况，定期对银行外汇业务经营稳健性、外汇业务合规性等情况进行调查和评估。

4.宏观审慎和微观监管有效结合，加强跨境异常交易管理。

外汇局应在宏观上实现总量调控，并充分运用宏观审慎监管的价格型工具、数量型工具进行逆周期调节，包括价格型工具中的远期购汇准备金、托宾税、外汇交易税，数量型工具中的全口径跨境融资审慎管理、银行结售汇综合头寸管理等。

从微观角度考量，应以国民原则为基础，从银行的代客业务与自营业务、涉外主体的资本业务与经常业务、离岸业务与在岸业务、本币业务与外币业务等多维度对跨境交易进行综合性管理。构建覆盖面广、科学精准的立体监测网络，探索构建宏观审慎框架下的主体跨境资金流动管理体系；通过合理预设系统指标阀值，对微观主体进行定期和灵活筛查，核查其交易的真实性与外汇收支一致性，评估辖内市场主体行为模式的趋同性，对具有趋势性、集中性的跨境资金流动提前预警。

5.加大信息申报管理力度，提升居民申报意识。明确居民境外信息申报义务，填补外汇管理部门当前的境外信息缺口。

一是制定居民申报其控制海外机构、账户和资金情况的相关法规，明确信息申报类型、要素和标准。

二是配套制定相应的处罚规则。参照美国《海外账户规则》的处罚规则，未能履行信息申报义务的个人和机构按照过失违规、故意违规、虚假申报等不同性质的行为制定相应的处罚条款。对故意违规和故意虚假申报行为除处以更高罚金外，将故意不申报和虚假申报行为人记入失信人员和机构名单，采取民航、高铁限乘措施。若故意违规和虚假申报的同时还涉嫌违反其他法律，必要时可考虑民事处罚与刑事处罚并处。

（作者系山西省社科院特约研究员、高级经济师；本文系作者个人观点）